為“中央預算穩定調節基金”叫好

剛剛閉幕的十屆全國人大五次會議，作出了設立中央預算穩定調節基金的決定。對于改革開放以來的中國，這絕對稱得上一件新鮮事。這是因為在過去的20多年中，財政資金的相對短缺，一直是我們面臨的瓶頸制約。財政困難、財政赤字、“兩個比重”下降等等，也一直是掛在我們嘴邊的字眼。現在有能力拿出一筆“閑錢”來，充當財政收支運作的“蓄水池”，從而可以在今后的日子里以豐補歉、調劑余缺，當然說明財政資金變得相對充裕了，以往的瓶頸趨于緩解了，我們怎能不為此拍手叫好！

不過，筆者的叫好，倒不全是基于上述的緣由判斷，甚至主要不是基于上述的緣由，而系出自另外一番判斷。

討論中央預算穩定調節基金，不能不涉及與此高度相關的一個概念——“超收”。所謂“超收”，是以當年的預算數字為參照系而計算的財政收入增長額，或者說它是突破了既有預算規模的控制而處于預算框架之外或稱超計劃的財政收入增長額。因而每年的“超收”都會成為政府部門手中的一筆機動財力，從而可以超出既有預算規模的空間而多做一些公共領域的事情——“超支”。隨著 “超收”走向“超支”，“超收”和“超支”便會分別疊加到預算收支規模之上，從而使得決算環節的財政收支高于預算環節的財政收支。

在表象上，“超收”不過是預算執行的結果，“超支”花的也是意外之財。但深入一步看，“超收”和“超支”，或者由“超收”走向“超支”的發生，其根本的原因則鑲嵌于我國現行的預算約束制度之中：

在預算的編制環節，無論是預算收入指標的安排，還是同其協調安排的稅收收入計劃指標，歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。其習慣性的做法，就是在GDP的計劃增幅基礎上外加2－3個百分點。如在2005年，GDP的計劃增幅為8％，據此測定的預算收入增幅便為11％（＝8％＋3％）。注意到過去13年間實際高達20.13％的稅收收入年均增幅幾乎是同期GDP年均增幅（10.14％）的2倍之多，GDP的實際增幅又總是遠高于計劃增幅，并且稅收收入占到了預算收入的90％以上，可以立刻意識到，無論出于怎樣的考慮，在預算收入的編制環節，事實上預留了很大的“超收”空間。

在預算的執行環節，處于現行稅收管理體制下的稅務機關，其日常工作要在兩條線索上進行：稅收計劃和現行稅制。一方面，作為指令性的稅收計劃，經過層層分解并下達到各級稅務機關之后，便成為必須完成的任務“底線”。另一方面，作為征稅基礎的現行稅制，在依法治稅的旗幟下，把該征的稅如數征上來，又是稅務機關必須履行的天職。既要依計劃治稅，又須依法治稅。前者很“硬”，沒有討價還價的余地。后者雖表面上不那么“硬”，也可依征管能力的狀況而有所伸縮，但在稅收法制建設迅速推進的條件下已經容不得人為的調節。故而稅收計劃和現行稅制之間的現實距離，又為稅務機關以及整個預算執行環節打下了“超收”的基礎。

在預算的審查環節，現行預算法對于“超收”、“超支”的規定，頗為模糊。“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統內完成，而未納入人民代表大會的審批視野。即便在形式上要走某些程序，實行所謂向全國人大常委會的通報和報告制度，通常的情形也是，先支用，后通報，或者邊支用，邊通報。甚至本來應互為條件的財政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。故而每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉化為當年的“超支”。在“超收”與“超支”之間，是一列高度相關的“直通車”。

正是在上述的體制機制性因素的交互作用下，“超收”的意義變了味，人們對于“超收”的態度也走了樣：由被動地接受“超收”的結果演化為主動地追求“超收”的目標。自然地“超收”也就越來越趨向于常態化：不僅每年動輒幾千億元的“超收”滾滾而來，而且因“超收”而生、游離于預算之外的財政收支規模也越來越大。

事情一旦走到這一步，鮮美的“唐僧肉”倒有點“燙手山芋”的味道了：建立在“超收”基礎上的財政收支運作機制，顯然難保可持續性。一旦“超收”資金鏈因故斷裂，由此出現的麻煩可想而知；在趨于常態化的“超收”面前，本來就不那么規范的現行預算約束制度處境尷尬。既難以一下子收緊韁繩，實施真正意義上的預算法治，又不能放任下去，隨其同市場經濟的要求漸行漸遠。

中央預算穩定調節基金的推出，可說是如此情勢下“逼出”的一個求解之法。從2006年為數2573億元的中央財政“超收”中拿出500億元，充作中央預算穩定調節基金的財源，實質是對“超收”實施了“分流”：一部分“超收”脫離了原有的非規范性軌道，從而進入了可望在今后調劑使用的“蓄水池”，并走入了全國人民代表大會的預算監督視野。

我們由此看到了規范化的中國預算約束制度的曙光！

作者系中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長，教授，博士生導師