美國地方政府治理的近距離觀察

1831年4月2日，法國政治思想家夏爾·阿列克希·德·托克維爾乘船離開法國，踏上了實地考察美國民主制度的路程。9個月之后，他結束了考察；又用了9年的時間完成了至今仍舊深刻影響著世界的著作——《論美國的民主》。他在研究中并沒有像當時的學者那樣從古希臘城邦和羅馬共和國的歷史去說明資產階級的民主進程，而是通過對美國民主制度的實地考察來闡述一種新的民主理論和實踐，從而為當時處于深刻社會變革中的法國曲解了的民主進行撥亂反正。

今天，中國正在經歷著有史以來最深刻的社會變遷。制度變革中的民主潮流不可阻擋。在這個過程中我們可以從別的國家的經驗中借鑒些什么，中央編譯局高新軍研究員的著作《美國地方政府治理：案例調查與制度研究》做了可貴的嘗試。從1997年開始，作者利用多次赴美國學習和訪問的機會，對十余個美國地方政府進行了實地調查，地域涉及美國的東南西北，歷時7年(其中在美國1年半以上)。在談到自己之所以從事美國地方政府治理實地調查和研究的原因時，他說，從1995年開始對中國縣鄉兩級政治體制改革等課題的研究是促使他考察美國地方政府治理的主要動力。“在進行這些課題研究時，一直困擾著我的一個問題是：在我們進行案例調查和理論研究時，有沒有一些可資借鑒的經驗和樣本可以參照和學習?我們既然可以在經濟體制改革方面向發達的市場經濟國家學習和借鑒，那么，在政府治理方面我們為什么不能很好地研究一下他們的經驗和教訓呢?我認為，美國既然可以在生產力的發展上處于世界第一，就必然有其體制上的先進之處。地方政府是一個政權的基礎，因此它在整個美國政治體制的運行中自有其重要的分量。盡管中美兩國的歷史、文化傳統和意識形態不同，但我相信正如只要搞市場經濟就必須遵循統一的規律一樣，要實現政治的現代化，也有大致相同的規律需要遵循，在地方政府一級尤其如此。同時，近年來國內的報紙、雜志在介紹美國地方政府治理時大都失之零碎，有時甚至是以訛傳訛。在美國政治學界，對地方政府治理研究感興趣的學者寥寥無幾，僅有的書籍中對地方政府治理的介紹不僅線條過于粗疏，而且靠這些也解決不了中國的問題。在這種情況下，由中國研究地方政府治理的學者對美國地方政府治理進行實地考察和案例研究，不僅最有說服力，而且是最容易進行比較研究的途徑。”(高新軍：《美國地方政府治理：案例調查與制度研究》“前言”，西北大學出版社2005年2月版，第2～3頁)

縱觀這本近18萬字的著作，其主要特點在于：

該書較為扼要地介紹和分析了美國地方政府的組織形式、運作特點、預算制定和財政管理制度、權力制約和監督體系，以及公民參與、選舉、決策和政黨制度。它包括：自制體制；三級政府架構；兩種基本的地方政府組織形式；選舉產生市鎮長、議會議員以及地方政府重要部門的領導人；兩套政府班子(詳后)；大城市自治式的社區管理；縣政府的組織形式；獨立的學校管理區；強有力的州和聯邦政府的轉移支付；分稅制的財政收入體系；財政撥款只能滿足公務員的薪水，但卻有完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給；平衡的地方財政運作和通過資本市場籌資進行基礎設施建設；透明公開的決策過程；政黨政治影響微弱；對政府官員的監督力度強；公平優先，兼顧效率；有多種參政渠道，但公眾參與率較低；很高的地方民眾自組織水平等18個要點。這部著作是近年來我國在這個領域內以實地調查為第一手資料的研究成果，也填補了我國學術界在這個方面的空白。

書中在介紹美國縣政府的組織形式時指出，美國有的州(如得克薩斯州)縣政府組織形式是“縣法院+法官”。但是，這里的法官不是通常意義上的案件審理者，而是事實上縣政府的最高行政長官；這里的法庭并不是專門審理案件的，而是一個管理委員會；這里的縣法院也不僅僅是審理案件的地方，而主要是縣政府的辦公地點，只不過它叫這個名稱而已。

在美國，實際上可以概括出3種不同的縣政府的模式。

第一種是新英格蘭模式。那里基本上沒有縣政府，因為縣域內各個市鎮邊界相連，沒有給縣留下可供管理的對象。有的只是起協調作用的由各個地方政府的代表組成的具有咨詢意義的“地區政府理事會”。這些組織沒有任何實質性的權力，只是在協調縣域內各個市鎮在消防、學校、低收入住宅建筑、通信、供水、供氣等關系上起有限的作用。

第二種是縣政府和市政府各自管理自己領域里的事情，在許多涉及雙方利益的事情上，有分工也有合作。這主要出現在有大城市但是也有廣大農村的縣域里。在那里，城市政府管理城市范圍內的公共事務，城市以外的廣大農村地區則是縣政府管理的區域。在一些關系到市縣雙邊關系的共同領域，雙方共同組成委員會和理事會進行管理。

第三種是縣域里只有一個縣政府，沒有其他地方政府存在。馬里蘭州的豪伍德縣就是這種模式。在一個人口不過26萬，面積只有650平方公里，而且交通發達的縣，選擇這種地方政府管理模式，不僅降低了政府運行成本，也能為居民提供良好的公共服務。

書中也介紹了美國的特區管理方式，特別是“獨立的學校管理區”。在公共產品的供給上，基礎教育是地方政府最為關注的內容。在美國，所有的學校管理區不僅在行政上，而且在財政上都是獨立于地方政府的。學校管理區的領導機構由選民直接選舉產生，資金則來自地方政府的稅收、州政府和聯邦政府的轉移支付、民間機構的捐贈等，其中州政府和聯邦政府的轉移支付所占比重很大，一般要占到學校管理區財力的60％以上。

在介紹美國地方政府的“兩套政府班子”時，作者認為，這恐怕是美國地方政府最有特色的治理內容之一。一套是由不拿報酬(或只有少量補貼)的市民志愿者組成的各種理事會和委員會，他們對政府決策起參謀和咨詢作用。另一套是以市經理(city Manager)為首的行政機構，他們受雇于市政府，是全日制的政府雇員，政府決策的執行者和政府日常事務的管理者。

美國地方政府的議案通常是由市政府的各個部門提出，由市議會或鎮理事會做出決策。但是在決策的過程中，主要由市民志愿者組成的各種理事會和委員會起著很大的作用。這也是普通市民參政議政的主要渠道之一。

為了培養市民了解和參與政府的工作，美國有些地方政府(例如北卡羅來納州的杜姆市)通過開辦學院的方式來培養普通市民參與公共事務管理的興趣和能力。學院請市政府和縣政府不同部門的官員向學員介紹市縣政府是怎么運作的，鼓勵學員成為社區活動的積極分子。這其實是美國地方政府治理公開、透明，鼓勵民眾參與的一個特點。作者在所有調查過的美國地方政府都看到了這種現象。讓市民在政府的日常管理和決策中就起顧問和咨詢的作用，從而不僅從開始的選舉環節和最后的結果對地方政府進行監督，而且政府日常運作中的每一個月和每一項決策上都要充分考慮市民的意見。

在理論分析上，該書從五個方面綜合闡述了“美國地方政府的預算制定、執行和管理”；“地方政府治理中公共事務的公眾參與方式與制衡”；“美國地方政府公共服務資源的取得和使用”；“美國社會是怎樣監督地方政府官員的”和“美國的政黨政治及其運作規律和特點”。

在討論對美國地方政府官員進行監督的問題時，作者從以下六個方面進行了闡述。

(1)美國地方政府的組織結構幾乎是復制了公司的法人治理結構。在公司中，股東大會、董事會和總經理是相互協調又相互制約的關系，由此形成合理的治理結構。在地方政府中，選民、市長或市經理(行政長官)、市議會(立法機構)也是相互協調又相互制約的關系，由此形成合理的政府治理結構。選民投票選舉出市議會議員、市長或鎮民代表大會的代表和鎮理事會，并由他們去聘用市經理或鎮經理(Town Manager)，由市經理或鎮經理對政府的日常事務行使管理權。有關市鎮的重大事項，要由市議會或鎮民代表大會討論決定，市經理或鎮經理則必須對市議會或鎮民代表大會負責。(2)地方政府重要部門的領導由選民直接選舉產生。(3)沒有聽證就沒有決策，重大事項交全民公決，決策中注重程序公正原則和保護少數原則。(4)地方政府官員任期不長，每年都有部分改選。美國人認為，如果政治家的任期長，選民對政治家的控制力將被削弱，政治市場的作用也會被削弱，就容易滋生官僚主義和腐敗。(5)民眾的自組織水平高，已對地方政府官員形成了制約之勢。(6)政府運作公開透明，民眾參政、議政渠道多。

書中還附錄了作者對美國社會觀察的8篇隨筆，涉及哈佛大學的教育、在美國的中國非法移民、美國的旅游業、美國的汽車文明和堵車、反對恐怖主義以及和美國的警察打交道等。這些都是作者的親身經歷，讀來十分有趣也發人深思。

韓方明博士在為本書作的“序”中說，“使我感興趣的是，他的研究報告并不是那種純學究式的晦澀理論，而是建立在豐富調查材料上的通俗表述……不能說新軍兄的這項研究工作涵蓋了所有的美國地方政府治理的模式，但是，可以說，他的工作為我國社會科學領域在這方面的研究，填補了空白、開創了先河。”

“實事求是地說，目前我國正在進行的地方政府管理體制的改革和創新，在不少方面應該可以從新軍兄的研究案例中得到啟示和借鑒。比如，地方政府行政的透明度；權力的制衡；對地方政府官員的監督；聯邦和州政府對地方政府教育的支持；地方政府基礎設施建設的籌資方法；多數原則、程序公正原則和保護少數原則的有機統一；聽證在決策中的作用，等等，都值得我們在進行地方政府管理改革和創新上學習和借鑒。”

“過去我國許多官員和學者赴美訪問后，都對那里地方政府治理的方方面面進行過點滴的評價。由于各人觀察的角度不同，接觸的人不同，難以給人一個較為全面系統的概念。新軍兄的這本書正好通過對不同案例的實地調查和理論分析，給出了一個美國地方政府治理的全景式的概覽。這便是本書的價值所在。”

(《美國地方政府治理：案例調查與制度研究》，高新軍著，西北大學出版社2005年2月版，16.00元)