美國的行政法官制度

行政法官”（Administrative Law Judge）這個詞匯可能并非為我國的公眾所知曉，但在美國，行政法官制度已經“彌漫于國家生活的各個領域以及幾乎所有活動之中，對經濟發展的導向有著深遠的影響。”我們將對美國行政法官的制度脈絡予以概括性的勾勒與梳理，可以增進我們對美國行政法官制度的理解，從而對我國的制度建設能夠有所裨益。

歷史鉤沉

在美國，早已有了政府官員充當聽證審查官主持裁決的實踐。“審查官”這個詞的使用，至少可以追溯到1906年《州際貿易法》的修正案中，授權州際貿易委員會（ICC）可以任命審查官來接受證據。在此之后的許多設置新監管機構的法律中，都規定了管制機構任命審查官的權力。

在1946年通過的聯邦行政程序法中，對裁決中的職能分離作了嚴格的規定，以確保審查官員獨立裁定事實問題，而讓行政機關對政策問題依然保有決定權。當時，美國聯邦機關一共只有196名聽證審查官，他們多分布于經濟性管制機構。

1972年，美國文官事務委員會將聽證審查官更名為“行政法官”。1978年，國會通過立法確認了行政法官的法律地位。聯邦還是州的發展趨勢都在于，要努力將行政法官從管制機構中剝離出來。從此催生出來的一種制度安排就是“集中小組”的使用，集中小組的目的就在于整合行政過程，保證行政法官完全分離于所有內部行政過程之中，不受負責管制項目官員的影響，其薪資、任期、人事、設備都不再依附于類似家長的管制機關。在1981年的《模范州行政程序法》中規定的“集中小組”制度，目前該制度已經為22個州所采納。

在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由經濟性管制領域向社會性管制領域轉移。在1962年社會保障署聘用了164名行政法官，占了總共505名行政法官的32%；在1973年財政年度，社會保障署聘用了420名行政法官處理了68356件案件；在1989年，社會保障署則聘用了694名行政法官處理了302076件案件。目前，美國大約75%的行政法官分布于社會保障領域，只有約5%的行政法官分布于經濟性管制領域。

行政法官的中立化

行政法官必須要符合創設管制機構的授權法律，以及管制機構所頒布相關規則和規章的要求。一般而言，要求每個管制機構都作出一份裁決計劃（adjudication plan），來確定聽證主持人。此外，對行政法官的資格還提出了很多要求，例如紐約州的第131號行政命令中，就指出作為聽證主持人，行政法官要“博學，能干，無偏私，客觀，免受不適當的影響”。

行政法官是否能以獨立中立的姿態作出決定，直接關系到行政決定是否公正，影響著公眾對行政法官的信任度。美國聯邦行政程序法第556節（b）款規定，“依本編第557節規定主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。主持或參加聽證的官員在任何時候都可以主動回避。” 要判斷行政法官是否有可能存在偏見，需要考慮如下因素：第一，案件結果對行政法官個人是否有利害關系；第二，是否和包括證人及代理人在內的當事人有血緣或婚姻關系；第三，是否和包括證人及代理人在內的當事人，在現在或過去有著業務關系或社會上的來往；第四，行政法官是否會對某類當事人或者某類案件抱有個人偏見。

對于當事人提出的回避申請，行政機關必須作出裁決。當行政機關接受當事人申請時，則暫時中止聽證程序，以撤換該案的行政法官；當認為當事人的回避申請顯然沒有意義，甚或只是搗亂，或者僅僅是出于個人偏好而要求撤換行政法官時，行政機關可以拒絕當事人的回避申請，并在聽證記錄中說明這樣做的理由。

行政法官的司法化

美國聯邦行政程序法和后續的修正及相關法律中，已經規定了行政法官不受行政機關及其他官員的干預。但如美國前任律師協會主席伯納德 G.西格爾所指出的那樣，如果行政法官始終不能完全獨立，還和管制機構藕斷絲連的話，那么行政法官就很難扮演好公正無私的事實認定者的角色。因此，行政法官的司法化趨勢也日趨明顯。

行政法官的司法化地位，更多是從務實的進路，從功能角度描述的。行政法官可以以中立、無偏私、獨立的姿態作出決定，它在裁決中聽取雙方質證，作出書面決定，它所扮演的角色，汲取了諸多司法的因素，但這并非意味著它就同司法享有完全相同的地位。以美國社會保障署所雇用的行政法官為例，他們有義務去解釋法律，以實施那些國會指派給社會保障署的任務，在法律和政策問題要聽命于社會保障署，即使是在個案裁決中，社會保障署署長也有責任保證行政法官的決定與法律、規則和政策相稱，以防止帶來規則間的沖突，乃至影響到行政給付方案實施的平等性與一貫性。此外，與憲法第3條規定的司法法官不同，行政法官沒有決定如何進行法律解釋的裁量權。

1946年通過的聯邦行政程序法中，禁止管制機關對行政法官施加控制，也不允許其對行政法官進行績效評估（Performance Evaluation）。在1978年通過的《文職官員改革法案》中，重申了聯邦行政程序法中禁止對行政法官進行績效評估的規定，將行政法官排除于適用績效評估的“雇員”概念之外，以維護“目前為行政法官提供保護的系統”。行政法官的分級和薪資水平，由人事管理辦公室（OPM）確定。此外，對行政法官的繼續教育和培訓，不僅可以保證他們能跟上法律制度和法學理論的發展，也保證了裁決質量水準的維持。

對我們的啟示

在當代福利國家和管制國家的語境下，行政法官作為管制機構裁決和規則制定程序的主持官員，已經成為了美國聯邦管制體制中不可或缺的組成部分。它處理案件的范圍，從殘疾人社會保障聽證直至廣播電臺和核電站許可爭議。它對于美國行政法治的貫行，以及聯邦和州層次上行政公正的實現，都具有重要的意義。

在《中華人民共和國行政處罰法》對聽證程序的規定中，第四十二條第四款規定“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避。”但是對于“非本案調查人員”的資格地位、組織管理以及裁決程序，都缺少整齊劃一的規定。在《中華人民共和國行政復議法》中盡管對行政復議的申請、受理和決定程序都做了規定，但對于行政復議機構和人員的資格地位、組織管理和裁決程序，規定的也并不詳盡。因此在未來中國的行政法制進程中，應努力進一步提高行政處罰聽證主持人以及行政復議機構和人員的獨立性，提高他們的專業化地位，而美國的行政法官制度，或許能夠為我們的制度變革提供借鑒。

編輯：陳暢鳴