流動性過剩條件下政府隱性和或有債務風險分析

摘 要：我國目前所面臨的流動性過剩問題不是流動性能力的過剩，是流動性資產的過剩，說明商業銀行貸款過程受阻和儲蓄向投資轉化的過程受阻。在流動性過剩條件下，銀行業不良資產攀升#65380;地方政府債務規模的擴張和央行沖銷過剩流動性的成本上升以及社保基金保值增值的壓力等將會加大政府隱性和或有債務風險。應建立政府債務風險預警和監控體系#65380;加強商業銀行風險監管#65380;規范地方政府投資行為#65380;建立多層次的社會保險準備金。

關鍵詞：流動性過剩；政府隱性和或有債務；銀行不良資產； 社會保險基金

中圖分類號：F810．4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544(2007)01-0013-03

一#65380;我國銀行業流動性過剩的現狀及其復雜性

1．流動性過剩的含義及其表現。流動性過剩有兩重含義，一是指流動性資產，通常是指可用來支付的現金或現金類資產；二是指流動性能力，即獲得高流動性資產的能力。我國目前所面臨的流動性過剩問題不是流動性能力的過剩，是流動性資產的過剩。截至2006年8月，金融機構人民幣存差達到10．5萬億元，占存款余額的32．4%；存量的貸存比為67．6%，新增量的貸存比為47%。商業銀行在央行的法定存款準備金和超額存款準備金余額約為2．3萬億元，并持有7萬多億元流動性較高的國債#65380;金融債券和央行票據等資產。盡管隨著金融市場的發展，銀行資產多元化，貸款的比重下降是必然趨勢，但是目前我國銀行業的資產尚未實現多元化，資產結構的變化表現為低收益的流動性資產對高收益的貸款資產的替代，說明商業銀行貸款過程受阻。就整個宏觀經濟而言，說明儲蓄向投資轉化的過程受阻。

2．流動性過剩的成因。首先，我國經濟結構失衡和人民幣匯率形成機制改革，導致大量的境外資金以各種渠道進入中國市場，外匯占款增加，相應推高了基礎貨幣的供應量。由于社會保障體系不完善，教育#65380;醫療等服務價格不斷上漲，加之金融體系不發達，家庭和企業被迫過度儲蓄。其次，投資的長期高增長導致產能過剩，企業整體盈利狀況下降，導致有效貸款需求下降。近年來工業品出廠價與原材料#65380;燃料及動力購進價格增幅之間的“剪刀差”的縮小表明下游企業的利潤率下降。第三，住房和汽車等消費貸款需求下滑嚴重。國家為擠壓房地產泡沫，相繼實施有關舉措，提高貸款利率并對炒房者開始征稅，銀行的中長期住房抵押貸款開始出現萎縮；石油價格的上漲，汽車消費成本開始升高，導致我國汽車消費呈下降趨勢，汽車消費貸款也開始下滑。[1]

3．流動性過剩的復雜性。2006年二季度以來，央行加大了收縮流動性#65380;防止經濟過熱的調控力度，流動性過剩有了一定程度緩解。全球進入加息周期以及境內股市回升態勢有助于緩解境內流動性過剩。但是目前影響消費增長的社會保障制度等不會一蹴而就，出口仍是拉動經濟增長的主要動力之一。而資本市場完善和銀行業務的創新仍需時日，因此，流動性過剩在一定時期內還將存在。

二#65380;流動性過剩條件下政府隱性和或有債務風險放大

我國政府隱性和或有債務主要包括以下幾個方面：國有金融機構不良資產以及各種金融機構因破產而可能引起的政府支出，社會保障欠賬，財政部以外的中央政府部門債務，地方政府債務，糧食掛賬和供銷社掛賬等。[2]流動性過剩條件下，政府隱性和或有債務風險將會放大，主要包括以下幾個方面：

(一)商業銀行不良資產上升的風險

1．商業銀行資本補充后擴張貸款的動機增強。巨額的不良資產一直是我國商業銀行的主要問題。近幾年來，國有商業銀行的不良資產余額和不良資產占比出現了持續“雙下降”(見表1)，2006年第二季度，兩項指標分別為10557．6億元和9．47%。但是不良資產的下降與不良資產的剝離和財政部#65380;中國人民銀行的數次明暗注資密切相關。表2列出了1998年以來，我國對國有商業銀行的注資和不良資產的剝離情況。雖然剝離到資產管理公司的不良資產，暫時不會形成財政負擔，但最終不能回收的部分將構成政府的債務。截至2005年末，金融資產管理公司累積處置不良資產8897．5億元，占購入貸款原值的66．74%，資產回收率只有24．58%，其中75．42%的處置損失是由財政承擔的。商業銀行在資本補充后更加注重提升資產收益和股東回報，在流動性過剩的條件下，為增加盈利將出現過度競爭，降低貸款條件和下浮利率，從而降低資產質量的情況。扣除剝離因素，2005年末商業銀行不良資產出現反彈就證明了這一點。

2．地方政府追逐地方利益導致投資擴張。地方政府債務是指地方政府作為債務人要按照協議或合同的約定，依照法律規定向債權人償付資金的義務。由于地方政府財權與事權不對稱，政府投融資體制改革滯后以及地方政府行為缺乏約束，我國地方政府債務規模逐年擴大。2003年全國省級政府的負債約為3000億元，縣(市)級地方政府的負債規模保守估計為2500億元，鄉鎮村級的負債超過6000億元。地方政府債務表現形式有兩種： 一是要求地方銀行或國有銀行分支機構給予信貸；二是由地方政府通過其所有或控股的公司舉債。在流動性過剩條件下，受國家宏觀調控以及產能過剩的影響，投資增長將放慢，而地方政府在政府投融資體制改革不到位的情況下，將有強烈的“投資擴張沖動”，以推動當地經濟增長。地方政府超出其財政支付能力的那部分投資， 主要是由貸款來保證的。[3]政府投資中大部分是公益性的基礎設施投資，并缺乏規范的可行性分析，因而效率低下。這將導致地方政府債務規模進一步擴大，相應的銀行不良資產隨之增加。

(二)央行沖銷過剩流動性的成本攀升

央行支出的兩項固定費用包括央行票據利息和準備金利息。央行的準備金和票據利息支出作為準財政赤字，構成政府或有債務，在流動性過剩條件下，央行為回收過剩的流動性，對兩項支出的支出增加，增大了政府或有債務風險。從央行票據來看，近幾年來，我國國際收支雙順差導致的外匯占款投放的基礎貨幣大幅增長，中央銀行通過發行票據等方式，加大基礎貨幣的回籠。從表3可見，央行票據的發行規模逐年擴大，央行票據是有成本的，如果以2%的利率進行估算，2005年利息支出超過250億元，2006年上半年就超過250億元。從準備金來看，2006年1-8月，商業銀行在中央銀行的存款準備金余額在2．3萬億左右，商業銀行的超額準備金率平均在2%左右，按照1．89%的法定準備金利率以及0．99%的超額準備金率估算，央行的2006年準備金利息開銷接近400億元。央行的收益主要來自清算體系的管理費用以及外匯儲備收益，由于我國外匯儲備主要投資于美國國債，收益率較低，央行這種貨幣政策“虧損”將加大政府的債務風險。

據測算，我國勞動年齡人口占總人口的比重在2006年進入穩定期，勞動年齡人口絕對數在2010年達到峰值之后開始下降，到2017年老年人口占總人口的比重將超過10%。[4]從表4可見，從2004年開始，養老保險基金征繳收入與養老保險支出基本持平，我國養老保險實行的是部分積累制，但應用于積累的個人賬戶資金卻用來發放了退休職工的養老金，如果這部分欠賬處理不好，政府作為最后責任人最終將承擔這部分債務。為應付人口老齡化高峰期的社會保障需要，我國在2000年建立全國社會保障基金(儲備基金)，到2005年末基金總額2117．87億元，全國五項社會保險基金余額為6066億元，兩項基金規模超過8000億元。在流動性過剩條件下，由于通貨膨脹的風險增大，社保基金的保值壓力加大；社保基金目前投資渠道只有銀行存款#65380;國債以及企業債券等品種，且有嚴格的投資比例限制。流動性過剩條件下，銀行存款利率因外資流入不會過高，債券的收益率將下降，過剩的流動性流入證券市場將推高證券價格，雖然短期內價差收益將上升，但從長期來看，一旦形成的資產價格泡沫破滅，將會造成災難性的后果。而社保基金若不能實現保值增值的目標，將會發生公眾的信心危機，危及社會保障制度的可持續性。屆時，為維護社會穩定，這部分隱性債務最終會顯性化。[5]

總之，流動性過剩條件下，銀行業不良資產攀升#65380;地方政府債務規模的擴張和央行沖銷過剩流動性的成本上升以及社保基金保值增值的壓力等，將會加大政府隱性和或有債務風險。

三#65380;切實采取措施，防范和化解財政金融風險

1．建立政府債務風險預警和監控體系。規范政府行為，明確界定政府職能，應建立政府債務風險預警和監控體系。各級政府在建立包含赤字率#65380;債務依存度#65380;償債率#65380;債務逾期率以及債務負擔率等指標體系的基礎上，將隱性和或有債務指標納入監控體系。監控體系中總指標體系是綜合政府債務指標，該指標包括三個層次：直接顯性債務#65380;直接隱性債務和或有債務指標。由于我國長期以來對政府直接隱性債務缺乏統計，若要反映這部分債務風險，必須對這部分負債進行準確統計。另外，對于政府擔保等或有債務而言，被擔保者不能還款而轉成政府負債的金額以及這種債務轉嫁發生概率的計算需要科學嚴謹的統計預測分析，甚至還要建立相關模型進行概率估算。

2．加強商業銀行風險監管。(1)建立有效的商業銀行貸款業務內部控制機制。實行統一授信管理，防止對單一客戶#65380;關聯企業和集團客戶風險的高度集中，防止違反信貸原則的關系貸款和人情貸款，防止信貸資金違規操作#65380;投向高風險領域。建立對各級經理人員和員工良好的激勵約束機制。[6]建立權責明確#65380;責權利相對稱的激勵約束機制，激勵員工努力控制信貸風險#65380;提高信貸質量。(2)開發信貸風險管理系統，包括信貸風險評級系統#65380;風險預警系統#65380;貸后監測系統和法規管理系統，利用計算機實現信貸操作的規范化和程序化，優化業務流程，減少和控制操作風險，并與貸款成本核算系統以及行長決策支付系統信息共享，從而減少信息的不對稱，為提高風險管理的質量提供技術保障。

3．規范地方政府投資行為。政府應從競爭性領域退出，轉向投資公共產品和基礎設施，投資過程應結合本級政府的財政承受能力，并進行成本核算和績效評價，進行科學的可行性分析，通過科學規范的制度安排，提高財政透明度，防止地方政府為追求政績而盲目進行超過財政承受能力的項目建設，從而降低政府債務風險。

4．建立多層次的社會保險準備金。我國五項社會保險基金是由地方政府負責籌集和使用的專項資金，但地方政府存在擠占和挪用社會保險基金的現象。而且五項社會保險基金所面臨的風險是多方面的。從長期來看，老齡化高峰的到來將使基金出現大量缺口；就目前而言，基金的保值#65380;增值目標受到嚴峻挑戰。而全國社會保障基金作為儲備基金因其規模有限，不足以應付社會保障各方面的風險。因此，可建立多層次的社會保障準備金，包括全國社會保障基金和社會保險損失準備金。其中全國社會保障基金作為儲備基金，主要用于應付人口老齡化高峰到來時的支付危機；社會保險損失準備金用于在基金發生風險損失或低于最低收益率時對其加以彌補，鑒于我國外匯儲備較為充裕，損失準備金可從每年新增的外匯儲備中劃入，達到一定比例以后，不再劃入。當社會保險基金實現規范運行后，社會保險準備金余額可轉為國家儲備金，用以應付其他風險。這樣既可以減少央行的沖銷成本，又可以防范社保基金損失。

參考文獻：

[1]連建輝，翁洪琴．銀行業流動性過剩是當前金融運行中的突出問題[J]．財經科學，2006，(4)：4-5．

[2]侯榮華，葛建新．中國財政風險研究[M]．北京：中國計劃出版社，2005：21-23．

[3]馮靜， 彭月蘭．我國地方政府債務對貨幣政策的影響[J]．生產力研究，2006，(3)：88．

[4]蔡P．失去勞動力優勢，中國經濟靠什么增長[N]．中國教育報，2006-10-14：(3)．

[5]王金龍．財政風險與金融風險[M]．北京：中國財政經濟出版社，2004：99-105．

[6]趙嘉．防止國有商業銀行貸款不良率反彈[J]．產權導刊，2006，(6)：58-59．

(責任編輯：郄彥平；校對：閻東彬)