說上海看全國

2006年上半年，上海市第三產業產值占GDP比重達到51％，成為上海經濟持續騰飛的重要推動力，中小企業的發展開始受到政府和社會越來越多的關注。為了保持住民營經濟的發展勢頭，除了需要宏觀調控和企業家素質的提高之外，資金的融通是另外一個關鍵的環節。作為企業順利運轉的“血液”，穩妥而及時地融入資金，成了每一位民營企業主，尤其是中小企業主關心的首要問題。擔保行業的發展，為投融資雙方搭建了溝通的平臺，對于全市30余萬中小企業來說有著非同尋常的意義。

進中求穩 苦中亦甜

截至2006底，上海市共有中小企業信用擔保機構89家，其中政策性擔保機構9家，商業性擔保機構80家，融資擔保余額542億元。上海擔保行業發展遵循的是政策性與商業性擔保機構互相補充的模式。作為國家經濟政策的指示器，政策性擔保機構雖然在機構總數中數量少，但指向性的作用非常明顯。2005年的數據顯示，它的覆蓋面達到了參保企業總數的66％，全年累計共1160戶。而絕大部分產業政策支持以外的中小企業，仍然需要通過商業性擔保機構來取得放款。從65％的擔保總額就可以看出商業性擔保機構在這個體系中舉足輕重的作用。其中，2005年對于上海市擔保行業來說是值得回味的一年，從擔保機構總數和注冊資金看，這兩個數據分別比上一年同期下降12.7％和12.5％。絕對數量的減少，正是上海信用擔保體系建設規范化帶來的陣痛。

基于“規范與發展”的上海擔保體系建設的總體要求，市場化將逐漸成為政府規范措施的主線。2004年8月，上海銀監局發布《關于進一步規范中資商業銀行與擔保公司授信業務合作的通知》，這是政府規范擔保行業市場準入的信號。商業銀行與擔保機構合作權限的回收，促使各商業性擔保機構將競爭能力作為求生存的底線。05年擔保業績的下降就是這種競爭的體現。從另一個角度看，絕對量的減少卻反襯出市場活力的提升。生存下來的擔保機構無論在資金實力、化險能力、還是經營業績方面都有了長足的進步。在外部競爭壓力的督促下，行業內部也提出了規范與自律的要求。2005年5月，12家擔保與再擔保機構負責人自愿開始籌建擔保行業協會；2006年7月，上海市中小企業發展辦公室開展相關擔保機構的信用評級工作，這些舉措的成功將為上海擔保行業的健康發展添磚加瓦。

自我審視 發現問題

作為全國擔保行業發展三甲之一的上海，其擔保體系建設的摸索，對于長三角地區的金融業和第三產業發展有著現實的借鑒意義。但僅僅十余年的發展歷程，不足以使上海擔保業體系成熟地建立起來。整個體系中的各個層次，都有待于進一步的完善和改進。

政府是整個擔保體系的設計者。宏觀環境下政府關鍵的職能之一，就是為行業的發展提供法制保障。法律依據成了裁定經濟行為合理性的最終尺度。而目前我國擔保行業的國家級法典，是95年頒布的《中華人民共和國擔保法》。時隔十二年，擔保行業的發展狀況不可同日而語，法律的適用性和權威性受到了沖擊。《擔保法》當初的制定，是為了促進商品流通和保障債權的實現，對中小企業貸款信用擔保，并無直接的條文陳述。在這部法典中，包括擔保機構市場準入、風險防范和行業自律等都無明細規定。上海為了適應經濟發展要求，對一些法律條文做出過渡性的處理，比如暫緩審批注冊資本在1億元以下的擔保機構入市，但要以“科學發展”為前提解決問題，總是“暫緩”顯然是不夠的。

商業銀行是擔保機構的主要合作伙伴，但是雙方共擔風險的機制尚未建立。商業性擔保機構對于承保企業承擔100％的責任，既不符合國際慣例，又不利于界定三方在合作中的權利與責任。同時，各商業性擔保機構還沒有納入政府優惠政策的范圍內——2002年開始實行的《上海市小企業擔保機構補貼暫行辦法》，僅適用于互助性擔保機構，并且還設立了較高的適用門檻。另一個事實是，上海目前商業性擔保機構很難通過再擔保形式分散風險。結果往往是，經營風險造成的擔保機構的損失，還是隨著貸款的到期而最終由各商業銀行承擔，造成新一輪的不良資產。合理分擔責任，共同防范風險，對銀行的責任感是一種考驗，最終受益的將是整個擔保行業。

擔保機構作為中介組織，起著溝通和協調的作用。作為資金的流通渠道，其自身的信譽、效率和專業化程度為投融資雙方所關心。在2006年上海市經濟委員會出臺的報告中，商業性擔保機構和互助性擔保機構發展緩慢，無法發揮資金杠桿作用赫然在列。2005年，上海通過擔保而獲得融資的企業數為1750戶，僅占全市中小企業總數的0.5％，這種狀況已經成為制約民營中小企業做大做強的瓶頸之一。目前上海商業性擔保機構以下具體問題比較突出：1、公司制結構尚未確立，管理層往往有名無實：公司的決策往往由手握股權的大股東決定，管理人員的建議得不到應有的重視。2、公司投資結構不合理；擔保指向偏離于扶持中小企業的基線，轉而向營利靠攏。作為促進中小企業發展的擔保機構，“服務為本”應該成為其營運理念。只將眼光放在自身利益水平而忽略其職能定位，將失去整個擔保行業的存在意義。3、從業人員素質參差不齊。作為新興產業之一，財經類高校沒有相應的對口人才，從業人員也無統一的資格認定，行業人員整體素質有待提高。

“中小企業的內部管理，經營者素質，技術創新和信用狀況都有待于進一步的改進。”上海市中小企業辦政策法規部部長宋曉輝的心情，反映出了當前中小企業實際存在的問題。上海優越的投資環境培育出了眾多的實業家。但在魚龍混雜的經濟背景下，從30余萬中小企業中甄別出有擔保價值，且信譽度高的種子企業，是一項擔保機構獨自難以承擔的任務。同時，“誰審批，誰負責”的原則令商業銀行在決策面前止步。換言之，整個信用擔保體系的進步需要中小企業整體信用狀況和管理水平的進一步提升。

瞄準市場 政府搭臺

市場化始終應該是中小企業擔保體系改革的方向，在積累自身經驗的同時，發達國家在擔保領域中的成果值得我們的借鑒。

加強中小企業擔保體系的相關立法工作。目前我國制定實施的《擔保法》，以及2002年通過的《中華人民共和國中小企業促進法》，都是國家從宏觀上規定行業發展的原則性條款，在實際操作中缺乏對比性，沒有配套的實施細則，影響了政策的貫徹執行。上海銀監會、發改委做出了一些建設性的探索，出臺了擔保機構設立和會計核算方面的管理辦法，但這些遠遠無法滿足當前發展的要求。

作為最早建立中小企業信用擔保體系的日本，早在1937年就建立了地方性的東京信用保證協會。日本還于1935年和1938年分別頒布了《中小企業信用保證協會法》和《中小企業信用保險公庫法》，從擔保協會的性質、職能、作用及運營的細則方面保證了協會依法為中小企業服務。而且立法層次高，體系規范，便于操作。從實際發展的要求看，上海擔保行業目前急需一部詳細的《擔保機構管理條例》的出臺，從而使主管和監督部門的工作有法可依，有章可循。

政府搭建融資平臺，提供財政資金支持。日本中小企業保險公庫都是以中央政府的財政撥款為資本金。地方性信用保證協會的資金則來源于金融機構的捐贈和地方政府的低息貸款。從總量上看，國家和地方政府財政占總金額82％的比重。美國的小企業局是執行行政職能的領導機構，其資本金更是由政府100％提供，并且政府每年還會追加撥付。相對于我國，政府對政策性擔保機構的支持，僅限于初建時的資本金，且為一次性投入。為了進一步提高我國各類擔保機構的活力和擔保金放大倍數，政府可以每年按比例對擔保機構追加資金，并且用政策鼓勵社會捐贈和組建互助擔保基金。此外，上海還應該將再擔保業務拓展到更大的范圍。2005年，國家開發銀行上海市分行和中投保上海分公司完成再擔保金額6.27億元，涉及貸款金額13.34億元，占了全年擔保發生額的16.59％。而這一比例在日本擔保業內可以達到70％～80％。

樹立責任意識，規范共擔風險機制。商業性擔保機構獨自承擔全部風險，不僅會因為責任的過度轉嫁而打擊擔保業的發展，還會弱化銀行的監管職責，進一步造成道德風險。擔保行業發達的日美等國，在健全的擔保體系之內，同時也存在著一套合理的風險分擔機制。日本擔保機構在與銀行的協議中承擔70％的責任，這一部分同時又有70％左右由保險公庫再擔保。美國建立的銀行、擔保協會和企業共擔風險的機制則更適合上海目前的行業狀況。擔保機構與協作銀行就風險比例、擔保范圍、違約責任和代償條件訂立協議。同時由企業主對擔保機構和協作銀行進行反擔保，從而樹立三方的責任感，有效地化解風險。

完善行業自律，加強機構監管。統一的外部監督和規范的行業自律，將促進中小企業擔保健康的發展。2007年1月30日，上海市擔保行業協會正式成立，隨之即將出臺的《擔保行業協會章程》將對上海擔保業的準入門檻、退出機制、內部管理、行業自律等做出明確規定，這是促進本地中小企業成長的利好消息。同時，市小企業辦、人民銀行上海總部、上海銀監局等聯合開展的擔保機構信用評級也從另一個方面為上海中小企業擔保體系的建設增加了砝碼。上海擔保行業的成熟健全，對當地金融、三產行業的規范化又提供了一項制度保證，也必將對長三角地區經濟的發展起到很好的借鑒作用。