論信訪制度在解決社會糾紛中的困境與完善

摘要：在實際運行中盡管新《信訪條例》賦予了信訪具有解決社會糾紛這一功能，但由于信訪制度在目的、對象、性質及方式定位與其解決社會糾紛的功能沒有實現有效的銜接，導致信訪在解決社會糾紛中責重權輕，無法發揮其應有的功能。只有將信訪的目的、對象、機構、方式置于糾紛解決的框架下，才能使其在實踐中真正具備糾紛解決的功效。

關健詞：信訪；解決糾紛；功效

中圖分類號：D90－052 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)03－0072－03

一、問題的提出

從法社會學的視角看，理想的糾紛解決機制能夠將各種可能給社會體系的正統性帶來危險的爭議和糾紛吸收或“中和”，并通過相應程序將一般問題個別化、將價值問題轉化為技術問題，從而使因矛盾或糾紛可能給社會帶來的重大沖擊得以分散或緩解。但從當下中國的各種糾紛解決機制尤其是訴訟解決機制所發揮的作用看，充其量不過是一個十分脆弱的“平衡器”，由于制度設計的正當性存在問題以及制度本身運行的環境不佳，我國的訴訟及其他糾紛解決機制所吸收的糾紛范圍十分有限，大量的糾紛被迫尋求信訪的渠道予以解決。

信訪作為一項具有中國特色的政治參與、行政監督及權利救濟的制度，盡管其具有糾紛解決的功能，但由于信訪機構本身的特殊性，信訪人所要求解決的問題往往只能通過各級信訪機構層層向七解決，由于信訪涉及的往往是土地征收、房屋拆遷、國企改革等與地方政府利益不一致的問題，作為地方政府附屬的信訪機構，根本無力解決這些問題。對于中央政府，由于其不擁有處理地方事務的足夠信息和組織資源，因此要解決問題最終還得依靠地方政府。在這種窘況下，以至于在修改《信訪條例》的過程中，曾經發生過還要不要信訪制度的爭論，主張廢除信訪制度的人認為，信訪靠領導批示解決問題，容易導致“人治”，繼續強化信訪會導致國家司法權威的流失。最關鍵的是不否賦予信訪機構解決糾紛的功能，因為支持該觀點的理由無非是信訪機構本身不僅不能解決問題，而且還會產生消解司法權威的嚴重后果。但反對者則質問：很多老百姓正是告狀無門才選擇了信訪，“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎”?在2005年5月1日《信訪條例》正式施行后的5月18日，中國警方大張旗鼓地分三個階段，從下到上“開門信訪”，在這次活動中，大量涉及警方的社會糾紛得以及時化解。面對近年來社會轉型加速，利益沖突加劇，社會矛盾激發，一個突出的表現形式就是形成了來勢洶洶的信訪洪峰，群體上訪，越級上訪，重復上訪增勢迅猛，甚至出現一些過激行為，已成為影響社會和諧的一大因素，也成為一些政府部門的心病。有的部門對信訪人反映的問題推諉塞責，敷衍了事，層層下轉，只轉不辦，效率低下，有些本能解決的問題久拖不決，本應由當地解決的問題被推到上面，本該及時化解的矛盾日益激化。在這樣的背景下，公安機關主動進行的“開門大接訪”是對《信訪條例》賦予信訪解決糾紛功能的實戰演練，盡管有人認為靠“一把手”接訪解決問題，充滿人治色彩和偶然性因素，容易使群眾形成“包青天情結”。如果群眾把“包青天”當成主持正義的重要乃至惟一期待，不利于其形成真正的法治意識。但事實上并非如此，我們贊同賦予信訪解決糾紛的功能，并不是在間接地鼓勵人們不去尋求正常的司法救濟而選擇上訪。恰恰相反，群眾之所以選擇上訪這一渠道尋求解決糾紛，是因為許多糾紛無法正常地通過司法渠道得到解決或根本就無法進入，當事人才選擇信訪這一解決渠道。據于建嶸博士調查的632位進京上訪的農民中，有401位在上訪之前已經就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％。現在許多高級法院、中級法院明文規定某些敏感性、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，這些規定往往以內部文件的形式在高級法院或中級法院的轄區內予以執行。因此，現在的問題不是因為信訪被賦予解決糾紛的功能而消解了司法權威，而是因為在現有的體制及司法環境下，信訪人做出的無奈選擇。

二、信訪在糾紛解決中的制度困境

信訪制度之所以未能很好地發揮解決糾紛的功能，根本的原因在于其存在制度上的缺陷。

其一，對信訪解決糾紛的功能規定不明確。

《信訪條例》第三十二條規定：對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實，應當依照有關法律、規章及其他有關規定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：(一)請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；(二)請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；(三)缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。有權處理的行政機關依照前款第(一)項規定作出支持信訪請求意見的，應當督促有關機關或者單位執行。《信訪條例》第三十二條是以信訪調查認定的事實為基礎，依據有關法律、法規、規章及其他有關規定作出辦理決定，而不是處理決定，而具體的處理機關并非信訪機構本身，而是“有權處理的行政機關”，那么糾紛的最終得到處理卻僅僅需要信訪機構去督促有關機關或單位執行而以。因此，從新《信訪條例》第三十二條來看，依然難以判斷信訪機構是否真正被賦予解決糾紛的功能。

其二，對信訪目的規定欠缺涵蓋性。

新《信訪條例》第一條規定了《信訪條例》的目的，是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系。這在我黨歷史上具有優良的光榮傳統。1951年，毛澤東同志在中央辦公公廳秘書室關于處理人民來信情況的報告上批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事當成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不能以掉以輕心置之不理的官僚主義態度^[1](p72)”。1979年，鄧小平同志在中央黨政軍大會上作報告時指出“要注意聽取群眾的呼聲，同群眾商量辦理，共同克服困難……現在發生的許多問題，有許多群眾上訪，往往是由于我們的工作跟不上，沒有做好工作引起的”。1989年，江澤民同志在原中辦國辦信訪局的一份報告上批示：“信訪工作是我們黨和政府發揚民主、體察民情、聯系群眾重要渠道”。以胡錦濤為總書訪的黨中央新一代領導集體對信訪工作高度重視，對信訪工作多次作出重要批示和指示．強調“群眾利益無小事”，要把正確處理群眾來信來訪的過程，變成密切聯系群眾的過程，變成疏導群眾情緒的過程，變成為群眾排憂解難的過程。可見信訪制度設立的最初目的是聯系群眾，在發展過程中也一直作為聯系群眾的一種手段和方法，但隨著形勢的發展和各種矛盾不斷的涌現，近年來出現了新的信訪高潮，而且開始出現了少數失控的局面，從而使上訪群眾對要求解決糾紛的愿望日益強烈，矛盾的聚集成為威脅社會穩定的重要因素。2004年8月，中央以及各地陸續建立了“集中處理信訪突出問題及群眾性事件聯席會議制度”，盡管實踐中信訪已經負載起解決糾紛的功能，但由于信訪條例對信訪目的規定欠缺解決糾紛這一功能，使得信訪具有解決糾紛的功能被淡化，處于極不確定的狀況。

其三，對信訪處理的對象規定不明確。

舊《信訪條例》規定信訪人對下列信訪事項可以向有關行政機關提出：對行政機關及工作人員的批評、建議和要求；檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為；控告侵害自己合法權益的行為；其他信訪事項。據此規定，信訪有權處理的事項不限于行政機關及工作人員的違法失職行為，也包括公民自身合法權益受侵害的事件，如民事侵權、行政侵權等。新《信訪條例》對信訪處理的事項條例作了修正，其中第14條第1款規定：“信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：1.行政機關及其工作人員；2.法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；3.提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；5.村民委員會、居民委員會及其成員；6.社會團體或其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員。”因此，從信訪條例的上述規定看，目前條例所處理的事項僅限于行政機關及其工作人員以及基層自治組織的管理人員的職務行為，對于舊條例中所規定的侵害公民自己合法權益的事項并沒有被新條例及吸納，從而將侵權事項從信訪的對象中予以剝落，使信訪有權處理的的對象的范圍大幅減少。就民事侵權糾紛而言，盡管有完善的民事訴訟、民事調解、民事仲裁這些渠道予以解決，但往往一些民事糾紛不能進入這些渠道而被迫流入信訪渠道，當信訪也不能解決時，將會導致各種社會沖突的加劇。對行政侵權糾紛而言，如果是具體行政行為，可以通過行政訴訟、行政復議渠道解決，但對于抽象行政行為，由于當前缺乏有效的解決渠道，尤其是不當行政行為實施的侵權事件，現有的行政糾紛解決機制無法企及，如果信訪不能將這些事項納入處理的范疇，將危及到社會的穩定和諧。盡管《信訪條例》第14條第2款也規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人可以依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”，但目前的狀況是因為上述法定渠道的阻塞才導致信訪高潮的上漲，現實的狀況使信訪負載的功能必須將處理的對象范疇予以拓展。

其四，對信訪處理糾紛的方式規定不明確。

《信訪條例》第三十一條賦予了信訪機構的調查權，在調查過程中，對于重大、復雜、疑難的信訪事項，可以通過聽證查明事實。第三十二條賦了信訪機構對信訪事項的處理權，但該規定究竟是賦予信訪機構直接處理權還是間接處理權，是不明確的，其中第(一)項規定：請求事實清楚，符合法律、法規，規章或其他有關規定的，予以支持。第(三)項規定：請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。這里規定的“予以支持”和“不予支持”在當下我國的法律語境中究竟是什么意思?是支持和不支持信訪人的請求，還是支持和不支持原來處理機關的處理決定，如果不支持原來處理機關的處理決定，信訪機構是否有權直接作出具有約束力的決定。與此不同的是，通過司法渠道解決糾紛，是以國家司法裁判的方式直接對案件中的法律關系做出評判，對當事人的權利義務做出裁決的制度。因此，通過司法渠道的處理方式是直接的。

三、完善信訪制度的對策

盡管信訪在解決糾紛中存在諸多制度缺陷，但現實確實需要信訪解決一些通過其他糾紛解決機制無法解決的問題。因此。在當前社會矛盾激發，利益沖突加劇，并且民眾的利益訴求渠道不通暢的狀況下，在解決糾紛的框架下強化并準確定位信訪的糾紛解決功能是十分必要的。

(一)信訪的目的定位——聯系群眾和解決糾紛相結合

所謂糾紛解決，傳統法學理論認為“解決”的內涵應當是多層次主觀效果的“綜合體”，其包含四個層次：1.化解和消除沖突；2.實現合法權益和保證法定義務的履行；3.法律或統治秩序的尊嚴和權威得以回復；4.沖突主體放棄和改變對抗社會統治秩序和法律制度的心理和態度，增加與社會的共容性，避免或減少沖突的重復出現。這四個層次一定程度上可以作為我們評判某項制度是否具有解決糾紛的功能的標準，當然在評判某一項制度是否具有解決糾紛的功能時，并不要求該制度必須完全具備上述四項條件，因為一個社會存在的糾紛是多樣的，對不同的糾紛處理效果應該不是完全一致的，有的糾紛的處理只需達到某個層次即可，而有的糾紛則需達到多個層次才算處理完畢。因此，對信訪而言，在處理信訪事項時，只需達到化解和消除沖突即可，對個體合法權益的實現和法定義務的履行，不是信訪應有的解決糾紛的功效。對于信訪的立法目的，就不能僅僅定位于聯系群眾，而應當將解決糾紛這一目的予以增加。因為實際的運行也印證了信訪應當具備這一功能目的。糾紛解決機制的特點是個案處理，其運行遵循著投訴、受理、處理以及告知處理結果等程序，運用聽證、開庭、調解等手段以及由處于中立地位的裁決者進行處理，拿出處理方案的做法。我國信訪條例具有糾紛解決機制所需要具備的某些特點，尤其是新的信訪條例，在原有條例的基礎上增加了一些對糾紛解決程序上的要求，如第三十二條規定了處理期限，第三十二條規定了結果告知的方式等等。

(二)信訪的對象定位——不當行政行為

在經濟高速發展、行政權力日趨擴大的情況下，行政機關不適當、不公平、欠缺效率等不當行政行為對社會秩序的破壞以及對民眾合法權益的侵害日益嚴重。而對這類行為，不宜通過司法途徑直接子以撤銷、變更或者責令賠償，而只能提出改正，改進或者救濟的建議。以司法權的本質來說，提出改正、改進或者救濟的建議，既不是國家設立司法機關的目的，也非司法權所擅長。因為以行政行為與法律的關聯系以及行政行為侵犯公民權益的情況看，可以將行政行為分為違法行政行為、合法行政行為和不當行政行為，傳統的司法途徑優勢是進行合法性審查，對于行政行為的結果雖然合法但不當很難加以審查。因此，將行政不當行為納入信訪的解決范疇，對彌補行政訴訟、行政復議等機制無法企及的空白是十分必要的。

(三)信訪機構定位——從相對獨立到完全獨立

從歷史沿革來看，現在的在國家信訪工作機構最早是由秘書機構演變而來的。1949年8月，正式成立中共中央書記處政治秘書室，負責處理人民群眾來信來訪，這是我黨歷史上最早的專職信訪機構。1986年11月，中辦信訪局、國辦信訪局合并成立了中辦國辦信訪局。2000年，中辦國辦信訪局更名為國家信訪局。截止2004年底，全國31個省(自治區、直轄市)建立起了省級信訪工作機構，大部分縣建立健全了基層信訪工作機構，一些鄉鎮設有專職或兼職人員負責查信訪工作，基本形成了“縱向到底，橫向到邊”的信訪工作網絡。新《信訪條例》則明確了設置信訪工作機構的要求，規定“縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確立負責信訪工作的機構或者人員，具體負責信訪工作”。新《信訪條例》這樣設置信訪機構的目的，無非是通過在不同層級的政府及職能部門設立信訪機構，使信訪案件通過層層過濾，最終將糾紛解決于基層，但是糾紛解決機制都要求處理糾紛的機構地位獨立，盡管不同的糾紛解決機制對獨立的程度要求不一致，但這是由糾紛解決機制的公平性、公正性要求所決定的。因此信訪機構的短期定位應當是信訪機構不再是各級政府及職能部門的附屬機構，而應當是實行垂直領導，相對獨立的一個部門；長期定位應當是：把信訪集中到各級人民代表大會，通過人大組建統一的信訪機構行使調查權、督辦權、處理權。

(四)信訪的處理方式定位——督辦和直接處理決定相結合

對于不同的糾紛，應當根據糾紛的不同類型及性質，適用不同的處理方法。法律規定必須通過訴訟等法定渠道解決的糾紛，如果當事人在通過上述渠道而無法得到解決或者根本無法進入上述渠道時，信訪機構應當采取督辦的方式，督促有權處理的部門及時解決；對于法律沒有規定法定解決渠道的糾紛或因行政不當引起的糾紛，信訪機構在接到信訪人的投訴后，應當按照信訪條例的規定，對產生糾紛的事實進行調查，在查明事實的基礎上適用法律、法規對糾紛直接做出處理。而不是對所有糾紛都采取“予以支持”或“不予支持”這樣間接的方式來處理。

綜上所述，在糾紛解決的框架下重新構建信訪制度，將信訪定位于解決因行政不當引起的各種糾紛，不僅可以協調信訪與其他糾紛解決機制之間的關系，而且可以較好地彌補行政訴訟與行政復議留下的權利救濟空白地帶，使各種糾紛解決機制之間相得益彰。在將來，隨著我國法法治的不斷完善，當所有的糾紛都能通過訴訟的手段予以解決時，信訪這一解決糾紛的功能將最終退出歷史舞臺。

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責任編輯 陸 瑩

作者簡介：陳發桂(1972—)，男，廣西灌陽人，廣西區委黨校法學教研部講師，研究方向：民商法學。