河南強縣擴權三年反思

如同一枚硬幣的正反兩面，河南3年強縣擴權之路，在促進縣域經濟快速發展的同時，暴露出值得高度重視的若干問題，其中最棘手的是擴權縣與地級市的關系處理上，以及擴權縣與省直部門的有效對接上。

“對鞏義、項城、永城、固始、鄧州等5個區位優勢明顯、有望培育成未來地區性中心城市的縣，賦予與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限；對新鄭、偃師等30個經濟基礎好、發展潛力大、特色和優勢明顯的縣，賦予省轄市的部分經濟管理權限。”3年前的2004年4月，河南賦予35個擴權縣十個方面的主要管理權限項目多達80條，從各級政府文件到專家學者再到新聞媒體，強縣擴權成為共同關注的焦點。到今年4月，擴權之路正好走過3年，強縣擴權實施過程中暴露出了什么問題？對這項政策應該如何進行深層次的反思？

值得重視的若干問題

實施強縣擴權，擴權縣得到的最大實惠是管理權的擴大，擁有了更大的發展主動權，有力地促進了縣域經濟的發展，同時擴權縣還得到了一系列發展扶持政策。

如同一枚硬幣的正反兩面，強縣擴權也暴露出值得高度重視的若干問題，其中最棘手的是擴權縣與地級市的關系處理上，以及擴權縣與省直部門的有效對接上。究其原因，主要在于一些地級市和省直部門的“惜權”思想嚴重，本應賦予擴權縣的權力沒有真正放開，本應由擴權縣享受的政策沒有真正落實，存在“先放后收、放小不放大、放虛不放實、明放暗不放”的現象。而且，地級市對擴權縣的支持力度有所減弱，出現了省與縣兩級積極性高漲，地市一級政府被動應付的“兩頭熱，中間冷”的現象。

其次是增加了擴權縣與上級應酬的工作量。由于縣級人事權仍然掌握在地級市手中，擴權縣感到有了“兩個婆婆”，原來的“一頭應酬”變為“兩頭應酬”，應酬成本增大了。

三是中心城市與擴權縣的協調發展問題顯現。中心城市化水平高的地區，長期實行市管縣體制，使得這些縣域經濟與中心城市之間存在著較密切的分工和協作，強縣擴權，不一定完全適用于這種在經濟上已依附于中心城市的縣。

四是部分擴權縣對擴權的重大意義認識不足，與省級主管部門的溝通不夠及時和積極主動，對擴權政策存在著“等、靠”思想，缺乏相應的配套措施，沒有用足用好用活有關擴權政策。

五是省級有關部門存在著對接不到位問題。省少數部門缺乏與擴權相關的實施細則和辦法，使擴權縣不易操作。省級個別部門擴權意識不濃，仍沿用老套路安排工作。中央和省有關垂直部門在擴權政策中也存在著定位模糊的問題。越來越多的政府部門實行垂直管理，一定程度上增加了縣市政府的行政管理難度，削弱了地方經濟發展的主動性和創造性。

完善強縣擴權改革的思考

強縣擴權，應堅持因地制宜原則，不能采取“一切切”。不同的縣情況千差萬別，地理區域分布不同，經濟基礎不同，影響經濟發展的因素也不盡相同。只有認清縣情特點，把握和遵循縣域經濟在市場經濟條件下的發展規律，才能引導縣域經濟持續快速健康發展。作為省政府，不僅要分析縣域經濟的一般特征和一般發展規律，把握宏觀區域經濟整體情況，也要認識到縣域經濟發展的多樣性、獨立性和復雜性，具體分析各縣經濟的生產力水平、區域環境、歷史沿革、產業結構、特殊資源、交通條件和發展潛力等，區分不同類型的縣域經濟以及不同的主導產業，如農業主導縣、工業主導縣、三產或旅游業主導縣等，這樣才能對縣域經濟發展做出合理的擴權政策和宏觀規劃，因地制宜、針對不同縣情分類科學指導，促進縣域經濟在宏觀區域內合理分工、各具特色、健康有序地協調發展。

在擴權政策扶持上，要針對縣域經濟發展普遍存在的共性問題，實行普惠制，在優惠政策上共有共享；同時，根據縣域經濟發展的特殊情況，實行分類制，在優惠政策上分類對待。對大城市的衛星城縣，強化與大城市的一體化發展，賦予與大城市一樣的對外開放權；對于邊緣山區縣，加大生態建設的財政轉移支付；對于農業大縣，加強優質農產品生產的扶持；對于區域獨立性大、區位較好的縣，擴大公共服務權、市場監督權、經濟管理權和社會管理權；對城市化發展前景好、工業發展潛力大的縣，下放項目審批權，擴大土地征用權，鼓勵率先發展；對于資源比較豐富的縣，加強資源管理、促進資源合理開發；對于貧困縣，加大扶貧和農村富余勞動力轉移力度等。

在擴權中，擴權縣感到最棘手的問題，是怎樣處理好與頂頭上司地級市的關系。在政治體制不變的情況下進行擴權，往往會增加擴權縣的協調成本。對省政府而言，其中一個重要的問題也是難點問題，是在地級與縣級二者間賦予縣擴權的幅度多大為宜？為了穩定地級市，河南在擴大縣管理權限中，對凡涉及到經濟利益的基數劃分或需要參照基數數字的，需要及時指導、協調擴權縣與所屬地級市的，都按照公平合理、不擠不占、協商一致、雙方認可的原則，做好基數劃分工作，地級市因縣擴權受到的短期經濟損失可從省里得到補償。因而，河南的縣擴權沒有遭到地級市的反對，但也表現出了擴權的不徹底性。

強縣擴權，需要加強省級監督和管理能力。擴權縣擁有了較大的經濟社會管理權限，如何有效地監督縣政府權力的使用？防止出現諸如投資沖動和重復建設、以及由于更大權利導致的腐敗現象，關系到強縣擴權改革的成敗。同時，擴權后，大量經濟社會管理事務由縣直接與省里聯系，省級政府的管理半徑大大增加，要高效直接管理好數量眾多的縣，省級政府必須采取相應的有力措施。

如何走向省直管縣

從根本上解決強縣擴權存在中的問題，長遠的措施是推行省直管縣體制。與國際上通行的三級政府不同，我國多數地區實行的是五級政府架構。行政層級過多的現狀與縣域經濟發展的要求不相適應，過多的政府管理層級，降低了行政工作效率，影響了政府高效運轉。同時，一些地級市經濟實力偏小，較多地把資源和精力放在發展地級市區經濟上，甚至從經濟強縣“抽血”，束縛了縣的發展。

目前，縣域經濟的發展，面臨著國家投入力度加大、產業轉移步伐加快的歷史機遇，同時又存在著農民增收緩慢、縣鄉財政困難、人才資金短缺、縣政府調控乏力等問題。擴大縣管理權限，可使縣及時抓住發展機遇和更好地解決現實問題，放權是富民強縣的重要舉措。要按照“決策權下放、管理重心下移”的原則，對縣整體適度放權。“能放則放、責權統一”，減少審批事項，簡化審批程序，下放管理權限，凡市場能解決的問題，一律通過市場機制解決。省和地級市要盡量少管、管要管好、管理就是服務。浙江省率先推行強縣擴權而取得經濟快速發展，就是很好的例證。

合理壓縮行政管理層級，也是促進地方經濟發展的客觀要求。北京、天津和上海，行政區劃實行的就是直管縣體制。海南省實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也過渡到直管區、縣。最近浙江賦予義烏市與省轄市同等的經濟社會管理權限。這些都為推廣省直管縣體制積累了經驗。“十一五”規劃中，明確提出要“減少行政層級”。隨著市場經濟的發展，我國需要在行政管理體制和行政區劃上有所突破，并進行全局性的統籌規劃。

但是，必須充分認識到國情。在河南、廣東、山東、四川等大省中，地級市的人口規模，相當于美國的州，有的比美國的州還多，而且這些省的縣數量眾多。從管理的角度，在這些省推廣省直管縣體制，自然會大大增加省一級的管理難度、影響到省一級的管理效率。溫家寶總理在2006年的農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’試點”。筆者認為，在推進省直管縣的試點中，有兩類地方可先行一步，一類地方是人口規模或國土面積比較小的省，推進省直管縣體制；另一類地方是在人口規模或國土面積比較大的省中，選擇那些獨立性大的縣、交通發達的縣、區位較好的縣、城市化前景好的縣、資源比較豐富的縣和處于省省交界的縣、發展潛力較大的縣，如河南的鞏義市、永城市、固始縣等，實行省直管縣體制。在這方面，河南省有一個經驗，就是前些年把縣一級的濟源市，單列成了省直管市。

有學者建議，應把強縣擴權作為省直管縣前的有序過渡，可考慮今后數年、十幾年或數十年內通過增設中央直轄市、劃小省等方式，適當增加省的數量，同時縮小省級政府的管理規模和幅度，從而在全國推廣省直管縣體制。對此，應該加強研究和積極探索。

（作者系河南省社會科學院研究員）