對格爾木農村剩余勞動力轉移和就業安置的調研

格爾木市是一個主要以工業為發展主體的城市，全市農牧業人口占總人口的不足10%。隨著改革開放的不斷深入，格爾木市地區的經濟向多元化方向不斷發展，已經成為全省經濟發展的龍頭。2006年格爾木城鎮居民人均可支配收入8979.97元，全市農牧民人均純收入實現了較上年11％的遞增，達到3778.5元。近年來，由于農村經濟從粗放型向集約型經營的轉變，使農村的富裕勞動力逐步增多，加上農民的思想觀念隨著經濟的不斷發展發生了深刻變化，他們不再安于現狀，不滿足當前傳統農牧業經營帶來的微利，在家鄉又找不到脫貧致富的好路子，因此外出務工的青壯年農民越來越多。據調查資料表明：農民外出務工得到的收入已基本成為近幾年我市農戶家庭純收入增加的主渠道。而這種收入的增加和當前國家建設社會主義新農村、促進農村小康建設的政策以及“三農”問題的解決主要依靠農村剩余勞動力合理的轉移和充分就業這一途徑來完成。廣大農民進城務工還促進了農業和農村經濟結構的調整，對推動格爾木市工業化、城鎮化和現代化建設做出了巨大的貢獻。因此，積極引導農村剩余勞動力合理轉移和充分就業顯得越來越重要。

一、格爾木市農村剩余勞動力現狀及就業特點

(一)農村剩余勞動力轉移和就業現狀

據了解，2006年全市四個鄉鎮的總人口為21646人，其中農村勞動力16470人，富裕勞動力7169人， 2006年全市勞務輸出工作總目標為11000人（次）（州下達總任務為全年9204人次）。截止2006年底，全市共引導和組織勞動力轉移就業11029人次，實現勞務收入約120萬元。從性別結構看，男勞動力占55%，女勞動力占45%；從勞動力受教育的程度看，不識字或識字很少的和小學文化程度的占56%，初中以上文化程度的占44%。從以上結構可以看出，全市農村勞動力資源較豐富，性別結構也較為合理，但勞動力文化水平較為低下。以上數字也說明，近年來，通過政府和各有關部門的共同努力，格爾木市農村剩余勞動力轉移的問題得到了較好的解決。但是由于勞動力自身存在的素質問題、地域和文化的限制，全市農村剩余勞動力要得到較為合理和更有效、有益的轉移，政府和各有關部門的任務還任重而道遠。

（二）農村剩余勞動力轉移和就業的特點

1. 二、三產業成為農村剩余勞動力轉移的主要行業。據調查，農村輸出的勞動力有60%以上從事的是工業和建筑業，其次是商業、餐飲等服務業。男性絕大多數從事建筑、裝修以及電工、木工等工作，女性主要從事餐飲工作，其他主要從事各種服務行業。這就說明轉移出來的農民工多數從事的是高強度的體力活、專業技術技能要求較低的工作。

2.勞動力就地轉移人數明顯居多。據了解，該市有85%的剩余勞動力在本地務工，15%的人員在外地務工。主要原因是，（1）本地農牧民鄉土觀念較強，不愿離土離鄉。（2）多數農牧民文化水平較低，難以適應外面較為復雜的社會環境，有一定的畏懼心理。（3）該市近幾年經濟發展速度較快，投資新建的項目較多，如青藏鐵路二期工程、鹽湖集團、中信國安等帶來了較多的就近就業機會。

3.農村剩余勞動力轉移和就業具有兼業性。由于農民種植一季作物，剩余勞動力外出務工的時間一般集中在3—6月份。大部分非長期性外出務工的農民，往往是既“忙外”又“忙內”，農閑時外出打工，農忙時回家耕種，很少有人長期在外打工。

二、影響格爾木市農村剩余勞動力轉移和就業的突出問題

（一）農牧業基礎薄弱，產業結構不合理，產業鏈短

格爾木市地處青藏高原，海拔高、自然條件嚴酷，離省會城市西寧市有800多公里，離最近的城市州府德令哈市也有近400公里的行程。該地區每年只能種一季，而且大部分的耕地都為中低產田，生產極不穩定，加上農業生態脆弱，導致目前糧食和農副產品的自給水平低。牧區基本上依靠天然草場，靠天養畜，抵御自然災害的能力很弱，加上自然災害頻繁發生，嚴重制約著農牧業生產的發展和農畜產品產量。其次，由于受到技術條件、人才制約、生產資料和地理條件等的限制，農畜產品加工流通業發展比較緩慢，產品深加工產業發展滯后，農牧業產業鏈短，農畜產品的商品率低，基本上是以原料形式出售。這些因素嚴重影響了農牧民在本行業內部充分就業。再次，農業內部各部門結構不合理，就種植來說，糧食作物較多，經濟作物較少。在畜牧業內部結構中畜種主要以地方產品為主，牛以黃牛為主，羊以本地山羊為主，品種單一。農村產業結構中林業、副業和漁業發展落后，農業內部結構比例失調，二、三產業發展緩慢，跟不上商品經濟發展的需要，不利于形成農村社會化服務體系。現階段格爾木市農牧區的第三產業，主要集中在一些傳統的、低水平的交通運輸和商業飲食服務業方面，在這些行業中，由于各鄉鎮之間的相似性，早已形成低水平過度競爭的局面。與此同時，一些農牧區發展亟需的服務業，如科技服務、技術信息咨詢、金融保險等卻嚴重不足。市場信息閉塞，農村產業結構跟不上市場的需要，產業之間，內部、行業之間形不成經濟互補，農村經濟發展不平衡，形成了農牧民在自身所在的行業內部就業乏力的狀況。

（二）勞動者文化技能素質低、觀念陳舊

受經濟條件和地域環境的制約，格爾木市農民文化構成主要表現在低學歷的偏多，高學歷的極少；體力型的偏多，經過專業培訓和有專業技術的較少。低素質的勞動力只能從事臟、累、苦、重等工作，很難找到理想的崗位。2006年全市當年轉移的農村勞動力中，小學以下文化程度的占年轉移總量的比重為44%左右；初中文化程度的比重為48%左右；高中文化程度的比重為6%；中專及大專以上文化程度的比重為2%；經過專業培訓的轉移勞動力比重為5%。這樣的勞動力文化素質已很難適應市場經濟和農業現代化的需要。而且農牧民工的陳舊觀念還沒有完全轉變，直接阻礙著勞務輸出工作部門的工作。在當地的部分農牧民勞動力中仍然存在著“不愿出去、不敢出去、不會出去、不能出去”的問題。在外出務工的農牧民工中，“挑肥揀瘦”的現象比較嚴重，大多數農牧民工要求工作要輕松、待遇要豐厚，部分農牧民工還存在組織性不強，紀律渙散，工作不積極等問題，這就造成許多用人單位愿意使用外地勞動力，不愿使用本地勞動力的現狀。

（三）勞務輸出的組織服務有欠缺

近年來，格爾木市的勞務輸出工作取得了一定的成績，一些主管部門還對勞務輸出的組織、培訓、管理、職介、監察、維權等環節進行了明確的分工，健全了本市勞務輸出工作的協作保障長效機制。但也存在著有如各鄉鎮對農村富裕勞動力外出務工缺乏正確的宣傳引導、勞務輸出工作經費缺乏以及一些勞務輸出組織不完善甚至形同虛設等問題。這些問題加上農民自身存在的認識問題，如不相信政府，出外打工時遇到問題不知道怎樣維權。膽小怕事，遇上事情要么自認倒霉要么沖動莽撞，不知道以法律來保護自己的合法權益。有關部門雖然也有計劃地對農牧民工實施了技能培訓，但由于培訓的時間短，農民牧工們很難短時間內學精一門技術。有時由于舉辦培訓班的時間正好是農忙時節，農牧民工沒有時間參加培訓。而且這些培訓主要的內容是圍繞知識和技能，而沒有對農牧民工進行思想和維權意識等方面的教育，因此這種短期培訓對農牧民工的就業沒有產生太大的幫助。目前，全市由政府統一引導或組織外出的不到勞務輸出總體的50%，其余勞動力仍屬于自發性轉移。這就給一些非法勞務中介和拐騙、販賣勞工的違法犯罪分子鉆了空子，嚴重影響了勞動力有序的流動。

（四）勞動力市場發育滯后

在完善的勞動力市場中，勞動力資源在各部門和各企業之間的分配，應當是在工資率引導下通過勞動力自由流動實現的。但由于目前格爾木市的勞動力市場發育不完善，本地的勞動力資源存在著靠政府的引導在社會各生產部門之間實現配置。而勞動力市場本應發揮的如通過市場分配制度來配置勞動力資源，為勞動力提供維權、技術咨詢、信息、保險和傳遞、反饋市場信息等作用并未發揮或完全發揮出來。市場用工信息網絡建設相對滯后，各鄉村勞動保障工作站的勞務輸出工作還沒有實現網絡化管理，信息傳遞手段落后。由于缺乏鄉鎮勞動保障專職工作人員，故而各鄉勞務用工統計、求職登記、信息傳遞、思想觀念引導、政策宣傳等各項工作落實難度較大，影響了格爾木勞務輸出工作的成效。

三、促進格爾木市剩余勞動力轉移和就業的基本思路

（一）努力提高勞動者文化素質和勞動技能，拓寬就業渠道

根據格爾木市實際情況，近年來平均每年在市內流動的外來勞動力人數高達三至四萬，這些人中的相當一部分已在格爾木市安居樂業，甚至其中有一部分還有了很好的發展。外來人口能夠就業，而本地農村剩余勞動力卻無法就業，其中一個很重要的因素就是格爾木市農村剩余勞動力自身文化素質、勞動技能太差所受到的制約。因此采取措施，多渠道、多形式加強農村勞動力的文化教育，定期、定向加強技能培訓，提高農村勞動力的就業能力，是增強農村勞動力適應能力，擴展其就業空間的好辦法。一要統籌全市農牧民培訓工作，制定培訓計劃，以市場為導向，有針對性地對農民工開展培訓，提高培訓的實用性，為提高勞務輸出的成功率和穩定性奠定基礎。二要充分利用現有教育、培訓基地師資，發揮現有培訓資源的作用，充分調動各類培訓機構、用人單位、各種專門人才的積極性，多渠道、多層次、多形式開展農牧民工培訓。三要按照不同區域、不同行業要求，面向不同培訓對象，采取不同的培訓形式和內容，使培訓更科學、更實用。對外出就業的農村勞動力進行基本技能和技術操作規程培訓。利用廣播、電視等遠程教育和短期培訓班等方式，充分發揮現有教育資源作用，鼓勵各類培訓機構與勞務市場和用工單位簽訂合同，以需定培，定向培訓。總之就是要以市場需求為導向，以提高就業能力和就業率為目標，堅持技能培訓與素質教育相結合，培訓與就業相結合，增強培訓的針對性、適應性和實效性。

（二）調整農牧業產業結構，挖掘農牧業內部增產增收的潛力

農村產業結構是否合理，關系到農產品的數量和質量，關系到農業的經濟效益和農民的收入狀況，也關系到農業生態平衡的保持和農業資源的合理開發和利用，甚至關系到農業現代化和農村工業化的實現。結合格爾木市的實際情況，應當充分利用格爾木獨特的地理環境和氣候條件，按照適應市場、突出特色、發揮優勢、結合城市消費需求的原則，發展城郊農業、都市農業，發展特色、優質、高效、安全農牧業，因地制宜，調整農牧業結構。首先在保證糧食穩定增長的基礎上，提高優質高效的經濟作物的比重。具體說，在穩定西藏青稞市場的前提下，糧食作物增加青稞作物的比重；經濟作物應視各鄉條件不同側重面也不同，大格勒鄉適宜發展紫皮大蒜，烏圖美仁鄉適宜發展土豆，郭勒木德鎮適宜發展反季節蔬菜，唐古拉山鎮適宜發展中藏藥材，全市各鄉經濟作物都可增加種植油料作物。其次，在合理調整種植結構的同時，積極探索和發展具有一定規模的經濟林，實現林業經濟、生態和社會效益相統一；依托水域資源，積極發展水產養殖，促進農林、牧、副、漁業協調發展。牧區應當從傳統草原畜牧業向設施畜牧業推進，建立適度規模的肉牛、肉羊、奶牛、生豬、禽蛋商品生產基地。農區可大力開展家庭養殖業和飼料加工業，大力發展“牧繁農育”，促進農村和牧區經濟共同發展。

發展農牧業產業化經營是我國農牧業組織形式和經營機制的創新，這種組織形式和經營機制有力地推動了我國農產品生產優質化、農牧業布局區域化和農產品精深加工。結合本地實際情況，應加大農牧業產業化和龍頭企業的扶持力度，鼓勵發展專業協會等農村經濟合作組織，提高農牧民市場組織化程度。大力發展和規范定單農牧業，實現農牧業規模化和產業化經營。根據各鄉的條件和特點，推進一批特色的農牧業產業化項目建設來延長農牧業的產業鏈。比如牛羊肉精深加工、水產品加工、蔬菜加工、沙棘加工、中藏藥材精深加工、生物保健品開發等項目來帶動當地農牧民就業。

加強農牧區基礎設施建設，發展規模經濟和設施農牧業也是解決農牧區就業問題的一條重要渠道，它能夠縮小城鄉經濟社會發展差距。設施農牧業不僅是一種勞動密集型生產方式，而且它的發展必將帶動加工業的發展，促進運輸、銷售業的興旺，為廣大農牧民創造更多就業機會。例如，開展日光節能溫室大棚種菜。據了解，一個占地1畝的大棚可吸納2個勞動力，而且全年都可進行生產，再加上產前、產后的服務，吸收的勞動力更多。

最重要的一點就是，要有穩定、暢通的銷售渠道。根據目前的情況，本地可以通過建立和完善城郊農副產品流通市場和綜合集貿批發市場等形式來幫助農牧民能夠將種植或養殖的產品銷售出去，改變以往有產出而無門路或有產出但收入不理想的現象，增強農牧民的生產積極性，真正解除農牧民的后顧之憂。

（三）大力發展農牧區二、三產業，積極拓寬農牧區勞動力就業渠道

以鄉鎮企業為主體的農牧區二、三產業一直是農牧區勞動力就業和轉移的主要場所。但由于格爾木的經濟發展起步較晚，四個鄉鎮中鄉鎮企業還沒有形成一定的布局結構。但從長遠來看，格爾木具有發展鄉鎮企業的先決條件和必要性。格爾木市歷來被稱為資源大市，但是由于目前存在的技術落后、人才缺乏等原因致使這些資源沒有真正充分發揮出它們在經濟發展中的優勢。因此，圍繞發展資源產品為主開發格爾木的鄉鎮企業是一條突破口。比如格爾木市目前市面上賣的玉產品，它們中多數產地就是格爾木的郭勒木德鎮，但加工地卻在河南、浙江、廣東、江蘇，這樣不但加工成本高而且還不利于本地經濟的發展。類似這樣的情況還有不少。要改變這種現象，最重要的是要得到政府及有關部門的重視和扶持。政府可以通過鼓勵民間投資等形式建立股份制產品初級加工或精加工的農牧區中小企業，建立起一整套公正、公平、公開的投資政策和管理制度，培訓一批農民加工制造業人才。同時政府要為農牧區中小企業發展搞好服務，放寬農牧區中小企業登記注冊，減少審批環節，建立健全中小企業信貸服務的組織體系，完善金融服務。

旅游業是一項綜合性的產業，它的發展能帶動和促進交通、能源、商業、餐飲、輕工、文化等相關行業的發展。據有關方面測算，旅游業每收入1元就能帶動社會收入5元，旅游業每就業1人就能帶動解決社會就業4.7人，能為農村勞動力提供更多的就業機會。

（四）加快城鎮化建設，統籌城鄉經濟社會發展

城鎮化建設是轉移農牧區勞動力的根本途徑之一。城鎮不發展，就會影響二、三產業的發展，地區經濟的合理結構和產業結構的高度化就缺乏動力和必要的依托，就業潛力巨大的第三產業吸納就業的能量就難以釋放，城鄉就業矛盾就難以緩解，農牧區剩余勞動力的轉移就會受到阻滯，傳統農牧業的生活方式、消費方式就難以改變。因此，只有城鎮的率先發展，才能產生巨大的物流、人流，才能有二次分配和二次消費，才會帶動服務業的繁榮，農牧民才能找到就業機會。

（五）政府及相關部門要搞好組織、引導、調控和服務工作

首先，政府要把促進農村剩余勞動力向城鎮有序轉移、保障外出務工人員合法權益等問題列入重要議事日程，納入經濟和發展的總體規劃。結合本地實際制定保障農牧民工權益的政策、規定，切實使外出務工人員的工資福利、社會保險、勞動安全、衛生等方面的合法權益受到保護，真正建立起維護外出務工人員權益的長效機制。通過建立流動就業管理組織，在外出勞動力相對集中的地方設立諸如辦事處、農牧民工工會等組織，為農村剩余勞動力提供就業信息和法律法規咨詢服務。加大對農牧民工以及一些用人單位的法律知識的宣傳工作，幫助解決勞務、勞資糾紛，使農村剩余勞動力朝著健康有序的方向發展。其次，要積極支持和鼓勵農牧民工進入勞動力市場。相關部門要通過勞動力供求信息的收集與發布手段，為農村剩余勞動力提供正確的市場和用工信息。有組織、有計劃、全方位、多渠道合理開發和配置勞動力資源，積極為勞動者創造新的就業機會，建立較為完備的勞動力供求機制。要建立為農民外出提供服務的民間中介咨詢組織或政府勞務信息服務機構，盡量幫助農民減少外出的盲目性。如有可能，政府應列出專項資金，成立勞動力輸出扶助基金會，對外出務工和在外地定居的貧困農民，繼續以借款方式給予單程路費扶持，必要時給予一定補助；對在外興辦經濟實體，自謀職業的，地方政府可根據實際情況，協助提供小額貸款。同時，可以多出臺一些對農牧民就業相關的幫扶政策，協調市場，集思廣益，廣開門路；建立起勞動力轉移相關幫扶單位的監督機制，有效杜絕一些組織或機構名義上存在實際并不發揮任何作用的現象；有效解決辦事機構資金短缺等問題，促進格爾木市農村剩余勞動力更好、更合理的轉移和就業。

（作者單位：中共格爾木市委黨校）