我國農(nóng)業(yè)對保險的需求與制度供給

農(nóng)業(yè)是社會安定，經(jīng)濟發(fā)展，民族昌盛，國家富強的最主要基礎(chǔ)。縱觀世界全局，各個國家要想治國安邦，首先必須重視農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)有了一定的提高后，才能為工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)，促進整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。現(xiàn)實的情況是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)出它面臨的雙重風(fēng)險。這種風(fēng)險既來自于自然不穩(wěn)定下的自然風(fēng)險，也來自于市場不穩(wěn)定下的市場風(fēng)險。我國是農(nóng)業(yè)大國，加入世貿(mào)組織后，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補貼政策將受到限制。而農(nóng)村經(jīng)濟體制改革又突破了傳統(tǒng)的集體農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，農(nóng)民成為生產(chǎn)經(jīng)營活動的真正主體，在充分享有經(jīng)濟變革利益的同時，也承擔(dān)了越來越大的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，客觀上需要尋求一種新的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制和處理方法。從世界各國的情況來看，通過建立農(nóng)業(yè)保險制度，將農(nóng)作物保險升格為農(nóng)民收益保險，取代價格補貼，已成為規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險及WTO框架下農(nóng)業(yè)保護政策的新趨勢。

農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實意義

農(nóng)業(yè)是典型的風(fēng)險行業(yè)，其風(fēng)險數(shù)量和密度都超過了其他行業(yè)。如果僅靠農(nóng)民自身來承擔(dān)這些風(fēng)險，無疑會影響農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，我國農(nóng)業(yè)也無力獨自承擔(dān)這些風(fēng)險。而農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)的一種風(fēng)險工具，在事前和事后進行經(jīng)濟補償、穩(wěn)定農(nóng)民收入的同時，對國家整個經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定同樣發(fā)揮了積極的保障作用。

（一）有利于分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，各式各樣的自然災(zāi)害和意外事故是客觀存在的，人們也一直在努力地預(yù)防和避免風(fēng)險的發(fā)生，但風(fēng)險總是時時刻刻地威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程。一旦發(fā)生災(zāi)害性事故，農(nóng)民將負(fù)債累累，甚至家破人亡。雖然社會各界和國際社會會給予無私的援助，但完全依靠這些是遠遠不夠的。而農(nóng)業(yè)保險就可以發(fā)揮分散風(fēng)險的功能，通過依靠眾多人甚至全社會的力量，在空間上、時間上充分分散危險，減輕受災(zāi)者的重負(fù)，從而盡快地從災(zāi)難的損失中擺脫出來，迅速恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園。

（二）有利于安定農(nóng)民生活

家庭是勞動力再生產(chǎn)的基本單位。家庭生活安定是農(nóng)民從事生產(chǎn)勞動的基本保證。我國農(nóng)民收入低下，抵御風(fēng)險的能力薄弱，遭受自然災(zāi)害后，幾年內(nèi)都不能翻身。連基本的生活難以維持也就談不上安定生產(chǎn)，難免會造成一些社會不穩(wěn)定因素。如果有了保險的有效支持，投保的農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織，就能夠按照保險合同約定的條件得到保險賠償，獲得資金，讓受災(zāi)家庭具備基本的物質(zhì)生活條件，使他們能夠從容面對天災(zāi)人禍，從而進入正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也有利于國民經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)有利于社會再生產(chǎn)的順利進行

如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的連續(xù)性和均衡性遭遇各種災(zāi)害事故而被迫中斷和失衡，就會影響正常的價值流系統(tǒng)和物質(zhì)流系統(tǒng)，其連鎖反應(yīng)還將影響到與農(nóng)業(yè)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)及社會再生產(chǎn)過程的均衡發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)濟補償能及時和迅速地對這種中斷和失衡發(fā)揮修補作用，從而保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的順利進行，推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展乃至整個社會再生產(chǎn)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（四）有利于政府對農(nóng)業(yè)的有力支持

WTO的規(guī)則要求成員逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場并減少對農(nóng)業(yè)的補貼，但與農(nóng)業(yè)相關(guān)的自然災(zāi)害保險則不予限制。因此，農(nóng)業(yè)保險作為“綠箱政策”，就成為我國政府在市場經(jīng)濟和開放經(jīng)濟條件下進行農(nóng)業(yè)支持和保護的基本手段和有效方法，也是我國合理運用WTO規(guī)則、完善農(nóng)業(yè)保護體系、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和國際競爭力的必要措施。

（五）有利于健全農(nóng)村金融體系

一方面，農(nóng)業(yè)保險將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險得以轉(zhuǎn)移和分散，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨于穩(wěn)定，農(nóng)民的收益保障程度提高，從而改善了他們的經(jīng)濟地位和信貸地位，便于獲得貸款，引導(dǎo)金融資本的流入，促進農(nóng)業(yè)大規(guī)模、集約化生產(chǎn)；另一方面，農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)村金融體系的重要組成部分，對農(nóng)業(yè)資金融通起著配套保障作用。它的發(fā)展，也是衡量一國農(nóng)村金融體系的完整性和穩(wěn)健性的一個重要標(biāo)志。

我國農(nóng)業(yè)保險市場的供需矛盾

農(nóng)業(yè)保險是商品經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國外農(nóng)經(jīng)專家認(rèn)為：農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家，每年因此而造成的經(jīng)濟損失都在1000億以上。但農(nóng)業(yè)保險卻起步較晚，覆蓋面小，保險能力低，與發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟、保障農(nóng)民生活安定的要求極不相稱。現(xiàn)實最主要的矛盾是：一方面，農(nóng)民收入有限，對保險有需求，但購買力低，想保險買不起；另一方面，農(nóng)業(yè)保險市場潛力巨大，保險公司希望加快發(fā)展，但風(fēng)險大、成本高、承保能力不足，想賠又賠不起。因此，我國農(nóng)業(yè)保險面臨著供給和有效需求的雙重制約。

供給方的矛盾

１．農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的缺位

1996年，各保險公司開始商業(yè)化轉(zhuǎn)型，對屬于政策性險種的農(nóng)業(yè)保險，國家不再有補貼。農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)化運營，是商業(yè)保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的一種嘗試。它與社會保險、其它商業(yè)保險相比，其獨特之處在于農(nóng)業(yè)的可保風(fēng)險具有更大的不確定性。農(nóng)業(yè)保險的“三高三低”（高風(fēng)險、高成本、高賠付和低保額、低收費、低保障）的特性使其經(jīng)營者的風(fēng)險集中，形成了保險公司“小保小賠，大保大賠，不保不賠”的現(xiàn)象，因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體不斷減少，加之我國還沒有建立政策性農(nóng)業(yè)保險公司和再保險機制，農(nóng)業(yè)保險的有效供給就出現(xiàn)嚴(yán)重不足。

2．農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的萎縮

保險公司是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商業(yè)性經(jīng)濟實體，性質(zhì)決定其經(jīng)營目的必須獲取利潤。而農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的是具有生命特征的種植物和動物，大多是露天作業(yè)，受地理、氣象、物種等因素制約而千差萬別，災(zāi)害頻繁、損失率大，風(fēng)險難以有效分散，使得農(nóng)業(yè)保險的綜合賠付率超過了70%的臨界點，甚至達到120%。以追求利潤最大化為目標(biāo)的商業(yè)保險公司不得不越來越實際地顧及經(jīng)濟利益，考慮自身的生存和發(fā)展而剝離農(nóng)業(yè)險種的經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)出現(xiàn)了一個日益萎縮的局面。

3.農(nóng)業(yè)保險險種的局限性

近年來，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的加劇和我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來越多的農(nóng)民盼望農(nóng)業(yè)保險能為其生產(chǎn)、生活保駕護航。然而我國農(nóng)業(yè)保險在規(guī)模和險種上均有局限性。許多地區(qū)沒有農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，即使有，種類也較少（原來有60多個險種，現(xiàn)在降到不足30個）。農(nóng)民經(jīng)常是想投保卻無處可投，或滿足不了真正需要，或得不到全面保障。

需求方的矛盾

1．農(nóng)民缺乏保險意識

由于宣傳力度不夠，廣大農(nóng)民對保險存在認(rèn)識上的偏差。一是受迷信思想和小農(nóng)意識的影響，很難相信保險對生產(chǎn)和生活的保障作用，他們?nèi)狈徺I保險的欲望；二是依賴保險，許多農(nóng)民買了保險后高枕無憂，不積極參與防災(zāi)防損，導(dǎo)致?lián)p失擴大；三是保險險種少，規(guī)模控制嚴(yán)，操作復(fù)雜，賠付偏低，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民購買保險的積極性。

2．農(nóng)民缺乏購買保險的能力

近些年來，我國農(nóng)民人均收入年均增長4%，僅相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)居民收入年均增長幅度的一半，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距也在繼續(xù)擴大。另外，過去幾年中，由于不少農(nóng)產(chǎn)品供過于求，價格下跌，導(dǎo)致農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入額減少。在這種情況下，農(nóng)戶扣除必須要繳的各類稅費，生活必需開銷，購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料外，真正可以支配的收入所剩無幾。如果再分出一部分來購買費率高達9%-10%的農(nóng)業(yè)保險，顯然對于大多數(shù)農(nóng)民而言，是難以接受的。這就嚴(yán)重影響了農(nóng)民購買保險的能力，進而也抑制了他們對保險的需求。

3．道德風(fēng)險和逆向選擇的情況時有發(fā)生

我國農(nóng)業(yè)的特點是規(guī)模小，地域廣闊，經(jīng)營分散，市場小，企業(yè)化程度不高，加之農(nóng)村人口居住分散，保險服務(wù)的技術(shù)難度大，保險公司對農(nóng)戶情況、保險標(biāo)的都不可能確切了解。因此，農(nóng)業(yè)保險中信息的不對稱難免會導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險的結(jié)果時有發(fā)生。這就加大了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本和監(jiān)督管理成本，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營嚴(yán)重虧損，影響了保險公司對農(nóng)業(yè)保險展業(yè)的積極性。

實踐表明，在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的初始階段，農(nóng)民保險意識較差，收入水平不高，自愿保險方式導(dǎo)致了投保面過小，范圍過窄。這些原因一方面使保險組織分散風(fēng)險的能力降低，賠付率升高；另一方面又迫使保費率上升，較高的保費率反過來又抑制保險需求，低保費率和高賠付率又會限制保險供給。農(nóng)業(yè)保險市場就這樣出現(xiàn)了一個“供給不足，需求有限”的雙冷局面，形成了政府組織難、保險公司經(jīng)營難、農(nóng)民交費難的“三難”境地。

我國農(nóng)業(yè)保險制度的良性構(gòu)建

黨的十六屆三中全會提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”；2004年中央“一號文件”中明確指出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼”；2005年召開的全國保險工作會議強調(diào)“要建設(shè)具有中國特色的政策性農(nóng)業(yè)保險制度”。在不長的時間里，“政策性農(nóng)業(yè)保險制度”被多次提及，這對我國適應(yīng)WTO框架下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要和“三農(nóng)”問題的解決提供了理論依據(jù)。因此，積極探索和研究農(nóng)業(yè)保險保障機制成為現(xiàn)代保險中最尖端的課題，對推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展具有深遠的現(xiàn)實意義。

建立多層次的經(jīng)營模式

保險市場競爭日趨激烈，商業(yè)保險公司無暇顧及農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟及社會的保障作用，因而商業(yè)保險公司承辦農(nóng)險的經(jīng)營模式已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)實社會的需要。所以要在借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，根據(jù)我國東中西部的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平以及各地發(fā)展戰(zhàn)略的不同，調(diào)整保險產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)業(yè)保險規(guī)模，因地制宜地科學(xué)地建立和完善多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)保險制度，以滿足不同地區(qū)、不同層次、不同群體、不同結(jié)構(gòu)的需求。主要形式應(yīng)包括：專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司；農(nóng)業(yè)相互保險公司；政策性保險公司；外資、合資的農(nóng)業(yè)保險公司；商業(yè)保險公司代辦。

加強國家政策支持行為

政策性農(nóng)業(yè)保險就是由政府來主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的供給，政府把農(nóng)業(yè)保險作為一項特殊的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，給予經(jīng)營性補貼和其他扶持。一方面，由政府提供或指定以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生的風(fēng)險提供經(jīng)濟補償為宗旨，不以贏利為目的經(jīng)營機構(gòu)，把農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，從宏觀上調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向；另一方面，對為“三農(nóng)”服務(wù)開發(fā)保險產(chǎn)品的商業(yè)保險公司給予政策傾斜。免征農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的一切稅費，加大保險企業(yè)的自身積累能力；放松放寬資金的運用渠道，增強保險企業(yè)的資金增值能力；在再保險方面提供優(yōu)惠等。通過這些靈活的扶持政策來激勵保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。除此之外，政府給予農(nóng)戶的保費補貼也應(yīng)納入政策支持范圍內(nèi)。對農(nóng)民收入中用于投保農(nóng)險的部分從應(yīng)交納的個人所得稅中扣除；各級政府根據(jù)自身財力對投保農(nóng)戶實行一定比例的保費補貼，讓農(nóng)民真正買得起保險，提供基本的普惠式保障。

建立籌措和管理保險基金的制度

農(nóng)業(yè)保費的籌集應(yīng)該多元化、社會化，從廣范圍籌措和建立農(nóng)業(yè)保險基金。可以通過發(fā)行專門債券、國家獨資或以政府投資為主、各方參股的方式籌集保險基金；要求產(chǎn)業(yè)鏈條中其他環(huán)節(jié)共同出資建立風(fēng)險基金；國家從財政預(yù)算中的救災(zāi)基金中按一定比例提出一部分，集中起來作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險基金使用；從國家或地方財政預(yù)算中的扶貧資金和其他支農(nóng)資金中劃撥出一部分，建立農(nóng)業(yè)保險專項基金；根據(jù)厘定的費率，由農(nóng)民繳納的保費組成保險基金的基本部分；從社會各界捐贈中拿出一部分補充農(nóng)業(yè)保險基金。形成的農(nóng)業(yè)保險基金由國家統(tǒng)一經(jīng)營，謹(jǐn)慎運用，充分利用國債、轉(zhuǎn)向貸款及貨幣市場基金等穩(wěn)定的投資渠道使其保值增值。農(nóng)業(yè)保險基金的這種籌措和管理方式，既實現(xiàn)了與農(nóng)業(yè)有關(guān)的各方利益人共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險，又解決了阻礙農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的資金實力問題，并為政策性農(nóng)業(yè)保險的多樣化運行提供了可持續(xù)發(fā)展的后備基金。

成立農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)

農(nóng)業(yè)風(fēng)險一旦發(fā)生，容易造成巨災(zāi)損失。其風(fēng)險責(zé)任是一個保險公司難以承受的。因此，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)比一般商業(yè)保險公司更需要通過“再保險”這一途徑尋求風(fēng)險的轉(zhuǎn)移、分散，以便利用多個保險公司的力量來克服單個保險公司承擔(dān)風(fēng)險的能力不足，在保障農(nóng)業(yè)保險公司自身利益的同時，為投保的農(nóng)民提供足夠的保證。而政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該實行與一般商業(yè)保險有區(qū)別的再保險，鼓勵保險公司積極參加再保險。國家應(yīng)成立農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)，為政府分擔(dān)再保險責(zé)任，在各家保險公司自主經(jīng)營商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險項目的基礎(chǔ)上，對各公司承保的超過正常的損失部分進行再保險。在用足國內(nèi)現(xiàn)有再保能力的基礎(chǔ)上，還可以尋求國際市場承保能力的支持，以更廣范圍地分散和降低經(jīng)營風(fēng)險。

加強農(nóng)業(yè)保險的立法工作

促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，國家意志要起主導(dǎo)作用。我國還沒有農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，法制的缺失給農(nóng)業(yè)保險帶來諸多困難。如農(nóng)業(yè)保險的定位、支持原則、保險當(dāng)事人利益的維護等無法可依，影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化發(fā)展。因此，國家要加快農(nóng)業(yè)保險的立法工作，制定相關(guān)

的法律法規(guī)，用法律的形式明確政府在開展農(nóng)業(yè)保險中應(yīng)發(fā)揮的職能和作用，以及農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)、性質(zhì)、原則，承保范圍，組織形式，保險種類，補貼方式等等。切實保障農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，并以此提高農(nóng)民的保險意識，做到有法可依，規(guī)范發(fā)展。

強化農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理

為促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，維護該市場的穩(wěn)定和秩序，保護農(nóng)業(yè)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，國家應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險市場，保險企業(yè)的經(jīng)營活動進行監(jiān)督和管理。在監(jiān)管活動中要注意保險企業(yè)的經(jīng)營范圍、償付能力、保險條款、保險費率等，特別要重視對高級管理人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)的審查，推動高級管理人員專業(yè)化、職業(yè)化進程。在那些農(nóng)村保險業(yè)務(wù)量大、市場主體和從業(yè)人員多的地區(qū)，設(shè)置保監(jiān)機關(guān)的派出機構(gòu)，及時解決實際問題；同時，發(fā)揮保險行業(yè)協(xié)會在維護農(nóng)村保險市場同業(yè)競爭秩序中的作用，完善和發(fā)展地方性保險行業(yè)協(xié)會。

改善和提高農(nóng)民收入

農(nóng)村建設(shè)小康的進程是決定我國全面建設(shè)小康的關(guān)鍵。全黨全社會要對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展給予更多的關(guān)注和多方支持，對農(nóng)業(yè)給予更多的關(guān)心和政策傾斜，對農(nóng)民給予更多的關(guān)愛和充分理解，確保中央關(guān)于加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的方針政策真正落到實處，從而使農(nóng)民收入有效增加。廣大農(nóng)民有了購買力，就為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造了基本的條件。

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( 作者單位：青海師范大學(xué)教務(wù)處)