日本國立大學和私立大學結構和功能分化的比較研究

[摘要]國立大學和私立大學雖同在日本高等教育制度中居主導地位，但兩者的結構和功能不同。在學校決策上，國立大學的教授享有很大的自治權利，但私立大學的教授在學校決策中所具有的發言權微乎其微；在和政府的關系上，政府對國立大學奉行給予相當多的財政支持卻不干涉內政的政策，政府對私立大學奉行既不給予過多財政支持也不干涉的政策；在功能上，國立大學主要發揮研究功能，私立大學主要發揮教育功能。

[關鍵詞]日本；國立大學；私立大學；分化

[中圖分類號]G649.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1672—0717(2007)02—0043—06

一、國立大學和私立大學在整體高等教育系統中的主導地位

從高等院校層次上來說，日本有大學、短期大學、高等專門學校和專修學校專門課程4類。醫學類大學之外的學制為4年，招收高中畢業生。短期大學學制為2年，招收高中畢業生。法律規定大學和短期大學為“大學”，所以研究者為避免混淆往往稱“大學”為“4年制大學”，本文所說的大學指4年制大學。高等專門學校為非大學的高等教育機構，學制為5年，招收初中畢業生。專修學校專門課程比較復雜，如果嚴格按照法律規定，專修學校不是“學校”而是進行類似于學校教育的教育場所，也不能頒發學校教育的畢業文憑。所以在日本一般談到高等教育時多指前三類高等院校。但是專修學校的專門課程確實進行高等教育階段的教育，大約相當于我國的高中后職業培訓機構，其生源不僅有高中畢業生，也有大學和高等專門學校的畢業生。專修學校數量眾多，2004年為3444所，國立15所、公立201所、私立3228所，其中設立專門課程的有2 996所。在校學生數量也多，共計792054人，專門課程的學生數為697212人。鑒于上述原因，本文不把它作為高等教育的一類進行深入分析。

從高等院校的設立和經費負擔上來說有國立、公立和私立之分。國立高等院校由中央政府設立和負擔經費，公立高等院校由各自治體即地方政府設立和負擔經費，私立高等院校由學校法人所設立和負擔經費。這里有必要指出的是日本的國立大學已經于去年法人化了。但法人化后政府和國立大學的關系有所變化，不過盡管政府作為國立大學主要經費負擔者的地位并沒有變化。簡而言之，大學、短期大學和高等專門學校均存在著3類設立和經費負擔者。

從高等院校的層次和設立責任者來看，日本的高等教育體系由9類高等院校組成。根據2004年文部科學省的統計，筆者對各類高等院校的校數和在校生數作了一個初步分析。首先比較大學和其他類型高等院校數和在校生數。大學數占全體的55.5％，而學生數所占比例更高達90.6％，可見大學在日本高等教育系統中占據主要地位。同時日本也存在著類似于我國專科院校升本科院校的趨勢，可以想見今后大學的數量會更多。其次分析大學中國立私立的地位。雖然也有地方政府舉辦的公立大學，但是國立大學和私立大學在其中占主導地位。私立大學規模最大，學校數占全體的76.4％，學生數占全體的73.4％。從規模上來看不能不說私立大學是日本高等教育的主力軍。國立大學的校數占全體的12.3％，僅比公立大學高1.0％，但學生數占全體的22.2％。僅從規模上來看國立大學也是僅次于私立大學的高等教育重要力量，而且如下所述國立大學是日本高等教育系統中質量保證的核心。總而言之，國立大學和私立大學是日本高等教育的主要組成部分，因此研究日本高等教育不能不首先從國立和私立大學人手。本文就對日本國立大學和私立大學的一些異同點作簡單分析，分析時側重于兩者的管理決策機構和該部分在整體高等教育系統中所體現的功能這兩個側面。

二、國立和私立大學中管理決策機制的差異

1．國立和私立大學中教授會權力和內部決策機制的不同

對日本大學有關人士來說，“大學自治”是一個不言自明的絕對概念。所謂的“大學自治”實際上是“教授會自治”，法律對教授會有比較明確的規定。但是私立大學和國立大學中教授會所處的地位和權利有根本差異，國立大學尤其東京大學的教授會是日本各大學教授會的原型，因此在這里首先分析國立大學教授會的組織和權力結構。

對國立大學內部決策機構分析時需要把法人化之前和之后分開看，首先學部(相當于我國大學的學院)是大學的基本組成單位，學部教授會是最高的權力決策機關。學部的所有決策事無巨細都要由教授會討論決定，學部長由教授會民主選出。其次是學部和大學的權力分配。大學校級的決策機構有二：校長和評議會。大學校長由全體教授或代表投票選出，一般僅起象征性作用。評議會為校級決策單位，由各學部教授會推薦人員組成，實際上僅是各學部間利益的協調性組織。

國立大學法人化之后，從形式上說決策機構發生了不少變化。主要體現在兩點：第一、國立大學不再是國家機關的一部分，其工作人員也不再是國家公務員。第二、強化了校長和校級決策機構的權力。但是學部教授會仍然具有很大權力，而且長期的歷史積累不可能一下子有很大變化，為此我們可以說學部教授會決策仍是法人化后日本國立大學的主要決策形式。

和國立大學相比，私立大學的教授在學校決策上的權力就少多了。雖然私立大學也根據法律規定設有教授會，但教授會在學校決策中的地位和國立大學完全不同。私立大學中是典型的理事會決策制。由理事會選聘校長和教師，由校長負責大學的全面日常管理工作。私立大學中的教授會雖然也不受制于學校理事會和校長的領導，但不具有根本決策權，僅在一些具體的教學問題上有一定程度的決策權和建議權。

2．國立和私立大學與政府關系即外部治理結構的迥異

作為公共性極強的現代社會高等教育機構不和政府發生關系極為困難。大學和政府的關系主要可以從政府對大學的財政支持和對大學控制的強弱兩個角度來分析。

首先來看國立大學和政府即文部科學省的關系。雖然呈下降趨勢，但國立大學的財政傳統上主要依靠中央政府。根據文部科學省統計，國立大學2004年度財政收入中來自于政府財政撥款的部分為47.7％，來自于學雜費的為14.6％。但是如上所述政府對國立大學除去宏觀政策上的調控之外并沒有太多的干預，實際是“支持但不實行控制”的關系。當然這里的控制是指直接控制，具體說是行政指導和對大學具體事務的直接干涉。作為國家機構的一部分，國立大學不受來自于最高教育行政機構文部科學省的各種各樣的影響是不可能的。國立大學法人化之后這種關系稍有變化。來自政府的支持略減但是來自政府的影響也更為間接。

其次來看私立大學和政府的關系。傳統上，政府對私立大學一直采取“不支持不控制”的政策。雖然政府對大學設置有嚴格的規定，但是一旦私立大學的設立者達到這些標準，政府對設立私立大學沒有不批準的理由。一旦私立大學被批準設立，文部科學省就很難再對私立大學行使過多的行政控制，但是私立大學也很難得到政府的經常性財政支持。當然這種關系也是各方權力斗爭的結果并且與時俱變。私立大學最初唯恐政府對自身辦學干擾過多，所以拒絕接受政府的財政補貼。同時以前政府也沒有過多的財政能力，雖然對私立大學也有支持，但這種支持并沒有經常化和制度化。進入20世紀70年代以后，隨著日本經濟騰飛成功，高等教育大規模擴招，隨之而來的是高等教育尤其是私立高等教育辦學條件惡化，政府對私立大學的財政支持成為當務之急。日本國會于1975年通過《私立學校振興法》，開始對私立大學進行經常性財政支持，同時也出臺了對私立大學的限制政策，比如擴招規模超過一定程度政府的財政補助就會降低甚至為零。但是20世紀80年代后期以來，來自于政府的財政支持下降，最近則停滯不前。從歷史發展趨勢來看，和國立大學相比，政府對私立大學的財政支持并不多，政府對私立大學“不支持不控制”的政策可以說從未有根本變化。

三、整體高等教育制度中國立和私立大學功能上的互相補充

從理論上說，大學一般有教育(education)、研究(research)和社會服務(public service)三大功能。社會服務功能分析起來比較困難，這里主要分析國立大學和私立大學在研究和教育功能上的異同。從整個日本高等教育制度而言，私立大學主要承擔了教育功能，與此相對，國立大學主要承擔了研究功能。對此功能分化可以從研究型大學的分布、學科設置和培養層次、研究中心的分布等三個方面來看。

首先來看研究型大學在國立、私立大學中的分布。日本學者天野郁夫曾借鑒卡耐基基金會對美國大學分類的方法，嘗試對日本的高等教育進行分類。他把日本的大學分為研究型大學、研究生院大學、準研究生院大學、碩士課程大學和本科大學等幾類，而且以上各類大學的研究水準依次降低。各類大學中又依據其他標準分為不同小類。筆者在天野郁夫分類的基礎上對日本的大學依據學術水準重新分為研究型大學、研究和教育并重型大學、教育型大學等3類，并根據2004年日本政府的調查數據，對3類大學的數量進行了重新統計。很顯然，研究型大學中國立大學占絕對多數，教育型大學中私立大學占大多數。

其次來看大學中的學科設置和培養層次。這里以在校學生數作為衡量學科設置和培養層次的指標。因為大規模的學生的存在首先意味著大規模的科學研究人員和研究設施的存在。從嚴格意義上來說，現代的所謂研究僅包括自然科學和技術的研究，因此理工科設置多的大學其研究水平自然也高。日本的學科分類有大中小3類，大類為人文學科、社會科學、理學、工學、農學、保健(含醫學、齒學和藥學等)、商船、家政、教育、藝術、其他等共11類。屬于自然科學和技術研究的多在理學、工學、農學和保健(以下簡稱為理工科)類中，為此本文把這四類學科的學生數量和其他學科作比較。從層次上說，日本的大學有本科、碩士和博士三個層次，所培養學生的層次越高，其學術水平也就越高。

在本科階段，雖然私立大學的學生總數是國立大學的4倍以上，但是從理工科學生的絕對數量上來說，私立大學雖高于國立大學卻不到國立大學的2倍。限于篇幅，表中沒有計算理工科學生占各類大學全體學生的比例，但若從這個比例來看，國立大學明顯占優勢高于私立大學。進入碩士階段，國立大學學生總數是私立大學的1.5倍，從理工科學生的絕對數量上來說，國立大學為私立大學的2.2倍。從理工科學生占各類大學全體學生的比例來看，國立大學為私立大學的1.5倍。進入博士階段，國立大學的研究優勢更為明顯。在學生總數上，國立大學是私立大學的2.9倍，從理工科學生的絕對數量上來說，國立大學為私立大學的6倍。從理工科學生占各類大學全體學生的比例來看，國立大學為私立大學的2.2倍。

最后來看研究中心的分布。2001年日本文部科學省推出了“21世紀卓越學術中心”項目作為大學改革的舉措之一。該政策意在形成具有世界水平的研究基地，提高日本的國際競爭力。“21世紀卓越學術中心”于2002年正式啟動。該項目首先由學校組織研究人員向文部科學省提出申請，然后由文部科學省審批。提出申請意味著校方認為本校該學科在日本水平位居前列，文部科學省的批準意味政府承認該學校該學科的水準居日本一流。因而“21世紀卓越學術中心”項目的申請和批準都是研究水平的指標之一。縱觀2002～2004年的3年間，無論是從申請數還是從被選中的數量來看，國立大學卓越學術中心的數量遠超過私立大學。

四、日本高等教育結構和功能分化的獨特性

從國際比較來看，日本高等教育制度和歐美的其它發達國家相比具有獨特之處，本文僅分析了其特征的個別方面。本文的主要內容和結論可以概括為以下三點。第一、在日本的高等教育制度中各類機構之間分化明顯，國立大學和私立大學居主導地位。第二、國立大學和私立大學功能差異顯著，國立大學主要發揮研究功能，私立大學主要發揮教育功能。第三、國立大學相對獨立于政府和社會。雖然國立大學從政府獲得主要資金，但在決策上獨立性較強，尤其是國立大學的教授具有很大的自治權利。而與此相對，私立大學雖從政府得到部分財政支持，但大部分資金要自己籌措。因此雖相對獨立于政府，但受社會尤其是生源變動的影響大。同時，私立大學的教授在學校決策中所具有的發言權微乎其微。

在日本高等教育體系中，國立大學和私立大學的特征差異的形成，既有政府政策推動的作用，也有高等教育發展的自然結果。其形成原因非三言兩語能夠概括。但是在此需要著重指出的是，日本高等教育的這種結構和功能分化特征有其合理性。國立大學主要負責研究尤其是基礎科學研究，也就是說保證高等教育的質量。研究作為一種創造性行為，其效果和效率都沒有保證，因此市場對國立大學的研究沒有很大的興趣，這樣只能由國家負擔國立大學的研究經費。同時，研究作為創造性活動，其活動的成否和活動過程的監控只能由研究人員來進行，這樣國立大學的教授就不能不被給予高度的自治權利。和國立大學相反，私立大學主要的任務是教育和推進高等教育數量上的發展。高等教育規模的發展和社會需求以及勞動力市場的變化密切相關，因此私立大學的發展不能不時刻關注這些因素的變化，敏銳捕捉市場動態。國家的部分財政補助僅是宏觀調控的手段之一。另一方面既然私立大學主要側重于教育即現有知識的傳授，那么現代的企業式管理就有適用的可能性，而且在這種知識生產中，僅從知識生產需要與否的角度來說也就沒有必要給予私立大學的教授過多的自治權利。

最近若干年，我國在著力推進高等教育體制改革，同時也大力促進民辦高等教育的發展。但是就我國高等教育的現實來看，很難說高等教育的體制已經理順，各類高等院校之間的關系已經協調得當。在這種情況下，日本高等教育的結構和功能分化特征是否能夠給我們一點啟示呢?但愿本文能夠起到拋磚引玉的作用。

(責任編輯 黃建新)