借鑒他國經驗發展國內存款保險制度的理論研究

金融監管當局的審慎監管、中央銀行的最后貸款人功能和存款保護體系是構成一國金融安全網的三大基本要素。金融機構的內在脆弱性決定了金融風險的客觀存在性。自存款保險制度最早由捷克于1924年建立以來，存款保險制度已是各國基于維護存款者信心、保證金融秩序所具有的共識和理智選擇。本文通過對比分析美、德兩國存款保險制度得出我國建立存款保險制度的必要性，并就國內存款保險制度的建立作出預測和建議。

對比分析：美、德存款保險制度

世界各國的存款保險制度千差萬別，但從政府管理與市場約束這兩個層次來看，不外乎兩種模式：一種是以美國為代表的政府存款保險模式；另一種是以德國為代表的非官方存款保險模式。這兩種制度的運作基本上是成功的。尤其是德國，自建立存款保險制度以來，從未發生過銀行危機。以下從兩國的組織模式、投保方式及保險范圍、保險基金來源與賠付金額、監管環境等四個方面展開對比分析。

（一）組織模式

根據出資方式的不同，各國存款保險機構的組織形式可分為三種：一是由政府出資設立公營的存款保險機構；二是由政府和金融機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構；三是由金融同業出資設立行業性的民營存款保險機構。美國聯邦存款保險公司（FDIC）是一個獨立的聯邦政府機構，直接由國會負責，并接受美國會計總署的審計。但與大多數其他政府機構不同的是，FDIC從未從國會獲得撥款，其最初啟動資金是向聯邦儲備體系成員銀行征收的保險費和美國財政部1.5億美元的貸款，款項于1948年還清。

德國是非官方存款保險模式的典范。1974年德國建立了現行的自愿存款保險制度。1998年8月，德國頒布實施《存款擔保與投資人補償法》，從而結束了非官方自愿性保險在德國一統天下的局面，構建了強制性存款保險制度。但從德國構建強制存款保險制度的時間及其與原保險體系的關系來看，德國只是為了在形式上符合歐盟要求而建立強制存款保險制度，非官方自愿存款保險仍是德國存款保險體系的主要組成。

（二）投保方式及保險范圍

美國目前大部分存款機構，包括國民銀行、州注冊銀行、住房儲蓄銀行、儲蓄協會、外國銀行在美分支機構等都參加了存款保險。FDIC只對銀行存款人提供保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益，并且只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。

在德國的存款保險機制下，自愿保險原則體現得較為充分。由德國三大銀行業協會構建的存款保障體系對居民、非居民存款，境內、境外存款，本幣、外幣存款均提供保護。

（三）保險基金來源與賠付金額

FDIC的資金由會員銀行提供，2006年數據顯示，其管理著120億美元的保險基金，相當于被保險存款的1%以上，FDIC還有權從財政部獲得30億美元的借款。從1933到1993年，FDIC一直實行統一費率，即根據銀行存款的規模，而不是依據其風險征收存款保險費。統一保險費率征收方案的最大弊端便是誘發銀行道德風險的發生。FDIC根據《聯邦存款保險公司促進法案》于1993年實行基于風險的差別費率，這種以風險為依據的保險費率大大減少了銀行從事高風險業務的動機。

德國三大存款保險機構的資金一般來自于參加保險計劃的會員銀行按一定比率繳納的保險費。德國的存款保險賠付金額與其它國家相比較高。德國私人商業銀行、信用合作社、儲蓄銀行及其信貸銀行的存款者，所受保障的最高限額是所在銀行責任自有資本的30%，而且，那些沒有加入存款保險機制的金融機構，將受到1998年成立的德國銀行賠償機構有限公司的保護。

（四）監管環境

兩國模式均表明監管環境對存款保險績效的影響是相當大的。美國20世紀80年代末的銀行業危機很大程度來自于不審慎監管；而與之形成對照的是德國監管環境良好。德國的銀行協會、審計協會有很強的監管權威，機構之間的合作與協調關系使得處理經營失敗銀行時堅決而迅速；此外，經濟和反破產的立法傾向有助于避免道德風險。因此，像我國這樣制度環境不理想的發展中國家更應當處理好監管與金融自由化、監管與銀行業發展之間的關系。

我國建立存款保險制度的必要性

我國至今仍未出臺存款保險制度，隱含的存款擔保在國內盛行——沒有銀行法或其他政府法規做出存款保險的明確規定，但銀行的經營管理者和存款人都相信在銀行破產時，政府會采取措施保護銀行體系。盡管隱含存款擔保制度與存款保險制度的目標基本一致，但是，從以下的分析可看出，前者的制度效率明顯低于后者。

首先，國內目前的《商業銀行法》規定，一旦銀行破產或面臨清算，個人儲蓄帳戶將優先受償，這實際上是對債權人的不平等。而且，近年來，政府為了償還破產金融機構的個人債權，已經耗費了大量的財政預算。同時，這種隱性擔保造成了破產機構管理責任的模糊化。

其次，存款保險制度所提供的存款保護更為可信。存款保險制度減少銀行擠兌的功能取決于在銀行失敗破產時存款人確信的可獲得保護的程度。明確的存款保護范圍越大，這兩種制度在維護銀行體系穩定性的效率方面的差異也越大。

再次，隱含存款擔保和存款保險都具有保護小儲戶的潛在能力，但存款保險在制度設計上更能實現這個目標。在存款保險制度下，保護小存款人是一種法律責任，并且通過存款保險基金或事后征繳費用來支持。而隱含的存款擔保由于沒有事前確定的規則和程序作為參考，而只是對整個過程進行相機抉擇，并以以前曾發生過的銀行危機事件作指導。

最后，在隱性存款保險制度下，受保護的除了存款之外，還有銀行業本身。然而對銀行業的保護卻只會削弱我國銀行業的國際競爭力，使銀行業更加脆弱。而且，由于在隱性擔保下沒有銀行的直接退出機制，容易導致銀行部門過分臃腫，從而影響銀行的收益能力，而收益率下降又正是導致銀行破產的重要原因。伴隨著《破產法》的起草和出臺，存款保險制度的建立將有助于公平、透明的市場退出機制的形成。

國內存款保險制度的預測和建議

（一）時機選擇問題

上述通過隱含存款擔保制度與存款保險制度的對比，筆者闡述了我國建立存款保險制度的必要性。但必要性絕不等同于緊迫性。實施存款保險制度不宜操之過急（王國剛，2007）。在整個銀行部門運行狀態良好、公眾建立存款保險的愿望并不強烈時引入存款保險機制較為適宜（波多野睦夫，日本存款保險公司副總裁，2005）。如果政府在金融部門運行狀況惡化之后再建立存款保險制度，公眾可能會將這一舉措理解為銀行破產的信號。這便會加重存款人的不安情緒并引發恐慌。我國現今銀行體系較穩定，是政府建立存款保險制度的優良時機。

（二）費率厘定問題

美國在1993年前一直實行單一費率制。然而單一費率制帶來了擴張道德風險的弊端。

基于風險評級的差別浮動費率制才能合理規避道德風險。全面引入基于風險評級的差別費率需要建立在較為成熟的存款保險制度和金融制度之上，而我國存款保險制度尚待建立、金融體制不夠健全。國內學者賀瑛2003年提出了變通的差別費率制，即“有管理、浮動的機構差別費率制”。意在確定一個科學合理的基準費率，以此為基礎，根據保險機構和中介機構對不同類別投保金融機構的風險判斷，適當浮動，在同類金融機構間實行單一費率。需要考慮的是，基準費率該如何核定呢？目前國際平均保險基準費率的核定一般是以儲蓄存款余額為基數，水平為0.5%。考慮到我國銀行風險資產較多，自有資金少，較長時間內仍難擺脫硬負債、軟資產、高風險局面。我國存款保險基準費率至少應為0.5%。當然，有管理、浮動的機構差別費率制只能作為我國過渡階段的權宜之計，隨著銀行體制的逐步完善，應再行推出嚴格意義上的差別費率。

（三）保險范圍問題

存款保險的保險范圍包括兩方面的內容：其一是保險的對象，即哪些金融機構可以成為合格的存款保險者；其二是保險標的，即金融機構的哪些存款種類可參與保險。關于保險的對象，從以下五大類金融機構來考慮。

1.國有商業銀行

國有商業銀行在我國的金融機構體系中占主導地位，沒有國有商業銀行參與的存款保險制度顯然是不完整的，而且也會扭曲其與其他參與了存款保險的金融機構的公平競爭。

2.信用合作社

城鄉信用合作社是當前金融風險的高發區，也是最迫切需要存款保險制度保護的一類金融機構。其數量多，規模小，分布廣。

3.股份制銀行

我國現有的區域性發展銀行、民營銀行、城市商業銀行等，在股權結構和管理上相似，這些股份制銀行經營比較健康，運作比較規范，應將符合條件的這類銀行全部納入存款保險體系。

4.郵政儲蓄

郵政儲蓄的地位較特殊，由于其吸收的存款全部都上交央行，且極少涉及金融風險，所以郵政儲蓄可不納入存款保險體系。

5.國內銀行的海外分支機構和外國銀行在我國的分支機構

我國銀行風險較大，國際信譽一般，而建立存款保險制度可增強海外分支機構的國際競爭力，因此應將其納入存款保險體系，在國外已參加存款保險的機構除外。由于我國金融監管水平不高，存款保險基金有限，暫不考慮為外國銀行的分支機構承保。

存款保險標的應限定為居民儲蓄存款，主要有活期存款、定期存款、定活兩便存款。居民儲蓄存款是我國銀行的主要負債，體現著大多數人的利益。只有保護好這部分存款的利益，才能大大降低由于擠兌引發的系統性風險，為銀行清償債務及重新建立提供條件。從我國目前的匯率風險管理和化解防范能力看，外幣存款納入存款保險體系為時過早，存款保險主要著眼于本幣存款。

參考文獻：

[1]何光輝，存款保險制度研究[M]，北京：中國金融出版社，2003。

[2]賀瑛，存款保險：理論與實踐[M]，上海：上海財經大學出版社，2003。

[3]劉士余，存款保險制度研究——2005年存款保險國際論壇文集[M]， 北京：中國金融出版社，2006。

[4] 王國剛，實施存款保險制度不宜操之過急[J]，國際金融研究，2007（7），59-65，

[5] 郭小卉，程從軍，榮毅宏，我國建立存款保險制度的策略研究[J]，保險天地，2007(6)；71-73。

(作者單位:廈門大學經濟學院金融系)