中美政府信息公開下現(xiàn)行文件利用的比較

摘 要：我國實行現(xiàn)行文件公開利用已有一段時間，但目前仍存在不少問題，與發(fā)達國家該工作相比還存在差距。我國應(yīng)當(dāng)通過與國外的比較，變被動為主動，尋找差距，取長補短，促進現(xiàn)行文件公開利用工作的完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：信息公開 現(xiàn)行文件 比較

現(xiàn)行文件的公開利用是我國政府信息公開的重要組成部分，是社會公眾了解政府工作、活動的重要途徑。它順應(yīng)了社會公眾對知情權(quán)的要求。我國開展現(xiàn)行文件的公開利用工作，是從2001年開始的，與國外相比，此項工作起步較晚。據(jù)悉，國外對該問題的研究和實踐最早可追溯到18世紀(jì)。目前，美國被認(rèn)為是世界上政府信息公開利用制度最完善的國家，因此，將我國的政府信息公開下現(xiàn)行文件利用工作與美國進行比較研究，有助于我國該項工作的發(fā)展與完善。

1 中美政府信息公開下現(xiàn)行文件利用的差異

1．1 背景有別

1．1．1 美國政府信息公開下現(xiàn)行文件公開利用的背景

美國現(xiàn)行文件利用的提出與發(fā)展不是一帆風(fēng)順的。在現(xiàn)行文件利用的重要依據(jù)——《情報自由法》出臺之前，美國公民要想查閱政府部門的文件，只能依據(jù)美國1789年制定的《家政法》和1946年制定的《行政程序法》的有關(guān)規(guī)定，向文件保管單位提出申請。但在許多情況下，政府部門拒絕有關(guān)信息材料的公開。二戰(zhàn)以及隨后的冷戰(zhàn)給美國政府的信息流通政策產(chǎn)生了重大的影響，“加之戰(zhàn)后聯(lián)邦政權(quán)的不斷擴張，導(dǎo)致消極對待政務(wù)信息公開化，任意擴大保密權(quán)限的官僚主義傾向迅速蔓延，杜魯門總統(tǒng)和艾森豪威爾總統(tǒng)都曾多次專門向行政部門下達過扣押公務(wù)記錄和抵制情報公開的行政令。”但這抵擋不了民主的潮流，美國人民要求信息共享的呼聲日漸高漲，人們希望政府能提供更多、更好的信息服務(wù)。

二戰(zhàn)后，美國新聞界倡導(dǎo)“知情權(quán)”運動在美國國內(nèi)開展起來，經(jīng)過一系列的考察、討論、聽證之后，1963年，愛德華·朗參議員和共和黨領(lǐng)袖弗雷特·德克森聯(lián)手向參議院提交了情報自由議案。經(jīng)過數(shù)次聽證會后，1964年7月28日，參議院終于通過了朗·德克森法案(即后來的《情報自由法》)。1965年2月，參議院表決通過了該法案的修正案，1966年6月，眾議院政府職能委員會批準(zhǔn)了參議院的法案。但“該法案早期實施的情況并不理想。行政當(dāng)局……尚未及時從過去的‘保密慣性中’擺脫出來，存在著較大的抵觸情緒。社會各界對如何實際行使、利用此法的授權(quán)，也有一個逐步熟悉理解的過程。此外，《情報自由法》自身存在的一些缺陷也削弱了它的實踐效果。”

此后，美國又于1974年、1986年、1996年對《情報自由法》進行了修訂，使之不斷完善。此外，美國政府于1974年、1976年分別制定了《隱私權(quán)法》和《陽光中的政府法》，與《情報自由法》共同構(gòu)成了美國政府信息公開下現(xiàn)行文件利用的立法框架，

1．1．2 我國政府信息公開下現(xiàn)行文件公開利用的背景

中國人民享有民主、參政議政的權(quán)利由來已久，且有法律依據(jù)。我國憲法第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”，憲法第3條規(guī)定，人民行使權(quán)力的方式有兩種：一是人民選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權(quán)力的機關(guān)，再由它產(chǎn)生各級人民政府，作為人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)具體行使國家權(quán)力；二是“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。因此，“政府的職責(zé)，就是依據(jù)民意把其在行政管理活動中所產(chǎn)生、收集的信息對人民公開。”

早在上個世紀(jì)八十年代，我國就開始啟動了信息公開的進程。“最初集中在農(nóng)村自治組織和村務(wù)信息公開。1987年黨的十三大報告提出建立社會協(xié)商對話制度，提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。接著，十五大報告提出‘堅持公平、公正、公開原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。’在黨的這一思想指導(dǎo)下，各級國家機關(guān)都在不同程度上實行了信息公開。”2001年，我國已是WTO成員國，實行政府信息公開、增強政府行政透明度，已成為我國政府的一項基本義務(wù)。“2001年11月，國家檔案局、中央檔案館在山東省濟南市進行了專題調(diào)研活動，總結(jié)推廣了深圳市、北京市昌平區(qū)、江蘇省常熟市、山東省濟南市檔案館開展已公開現(xiàn)行文件利用工作的經(jīng)驗，這項工作從此由山東走向全國。”截止到2005年，“全國已有2367個國家檔案館開展了已公開現(xiàn)行文件利用工作，占總數(shù)的76％。”

1．2 關(guān)于政府信息公開下現(xiàn)行文件公開利用的立法有別

1．2．1 美國有關(guān)的立法制度

美國采取中央集中立法模式。“該模式是指由一個國家的最高立法機關(guān)統(tǒng)一制定效力及于全國的信息公開法律，對政府信息公開的原則、范圍、公開形式、法律責(zé)任以及社會公眾獲取信息的權(quán)利、方式、救濟渠道等統(tǒng)一做出規(guī)定的立法模式。”美國國會于1966年制定了《情報自由法》(該法又于1974年、1986年、1996年進行了修改)，之后又制定了《聯(lián)邦咨詢委員法》(1974年)、《陽光中的政府法》(1976年)、《電腦匹配和隱私權(quán)保護法》(1988年)、《信息技術(shù)管理改革法案》(1996年)以及《電子情報自由法》(1996年)等一系列的法律，這些法律奠定了美國政府信息公開下現(xiàn)行文件利用的法律基礎(chǔ)。

1．2．2 我國有關(guān)的立法

“我國迄今尚未有全國統(tǒng)一實施的政府信息公開立法。”日前，我國關(guān)于政府信息公開的規(guī)定主要有以下幾種形式：“一存在于全國人大及其常委會制定的法律中。二存在于國務(wù)院制定的一些行政法規(guī)中……三存在于黨和政府聯(lián)合制定的一些政策文件當(dāng)中。”這三種形式中，效力層次不一，“第一種形式效力最高，約束力最強，但現(xiàn)有規(guī)定針對的只是有限的一些具體行政行為；第二種形式適用于行政機關(guān)的所有行政立法行為，但仍沒有涵蓋所有的抽象行政行為，且法的效力層次較低；第三種形式適用范圍最廣，但效力層次最低。……我國對政府信息公開的要求總體上還處于政策層面，各機關(guān)信息公開活動基本上處于無法可依的狀態(tài)。”

1．3 現(xiàn)行文件公開利用方式的差異

在美國，信息的公開方式有兩種：一是由政府機構(gòu)主動公開，二是由申請人申請以后公開。但在我國，“公開形式基本上是主動形式的政府公開。”這是由我國特殊國情決定的。我國的立法模式采用政府推進式，現(xiàn)行文件的公開利用工作不可避免會受其影響。日前，我國的現(xiàn)行文件公開利用形式多樣，如在檔案館內(nèi)部開辟專門場所、將文件中心設(shè)在繁華的鬧市區(qū)，方便人民群眾查閱利用、通過網(wǎng)絡(luò)提供已公開現(xiàn)行文件的機讀目錄和全文數(shù)據(jù)等等，但采用由申請人申請公開的方式還不多見。

1．4 現(xiàn)行文件利用權(quán)利人的差異

在美國，“外國人和本國公民一樣可以依據(jù)信息公開法提出信息公開申請并獲得政府文件，對請求人的審查，不規(guī)定主體資格、主觀動機和目的等的限制。”但在我國，目前還沒有此方面的具體說明。在我國內(nèi)地，不少地方出臺了有關(guān)政府信息公開的地方性法律法規(guī)，但并未涉及現(xiàn)行文件利用的權(quán)利人的國籍問題。如廣州市人民政府2002年11月6日發(fā)布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》的第四條規(guī)定：“個人和組織是公開權(quán)利人，依法享有獲取政府信息的權(quán)利。”除此之外，對公開的權(quán)利人無其他論述。

2 中美政府信息公開下現(xiàn)行文件公開利用的相同點

2．1 公開利用的目的相同

美國與中國的社會性質(zhì)不同，但實施政府信息公開、現(xiàn)行文件利用的目的卻是一致的，從美國《情報自由法》的立法背景及內(nèi)容上看，實施政府信息公開、現(xiàn)行文件利用的目的是實現(xiàn)信息的充分利用和發(fā)展民主政治。在我國，“現(xiàn)行文件開放是隨著社會民主化、法制化的進程而被提上議事日程的，通常是為普通公民對政府進行的有關(guān)活動、工作程序進行了解和獲得有關(guān)資料的重要形式。”“它對于人們節(jié)省獲取信息的成本，充分實現(xiàn)信息的價值，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，監(jiān)督政府行為，確保行政的公正和民主，防止政府腐敗都起到巨大作用。”國家檔案局原局長毛福民在2005年6月舉行的全國已公開現(xiàn)行文件利用工作現(xiàn)場會議上強調(diào)，要把做好已公開現(xiàn)行文件利用工作與構(gòu)建社會主義和諧社會緊密結(jié)合起來，為中國的社會主義建設(shè)事業(yè)服務(wù)。

2．2 都強調(diào)公開是原則，不公開是例外

“在世界各國的信息公開制度中，政府信息公開是原則，不公開是例外。現(xiàn)行文件開放也遵循這一原則。”根據(jù)美國《情報自由法》的規(guī)定，政府文件的公開是原則，不公開是例外，該法規(guī)定了9種免除情形，其他的一律要公開。“當(dāng)行政機關(guān)拒絕公民取得政府文件的申請時，必須說明理由并負責(zé)舉證。此外，法院對該法所定的9種免除情形的司法解釋也是非常嚴(yán)格的。因此，公眾的信息要求往往能夠得到滿足。”

美國最高法院1976年對空軍部投訴羅斯案的裁決中，最高法院的威廉·布化南法官在判決意見中寫道：“豁免條款中的任何一項條款都不應(yīng)該被當(dāng)作禁止情報公開的萬能屏障。每一項豁免規(guī)范的實施，都應(yīng)該在公眾的知情權(quán)與機構(gòu)或個人的情報保密需要之間保持平衡。”

2002年5月，我國第一個《政府信息公開條例》開始起草，但進程中遇到了諸多難題。法學(xué)界有關(guān)人士認(rèn)為，一個基本的原則應(yīng)該是“政府信息公開的范圍應(yīng)最大化，政府信息保密的范圍應(yīng)該最小化。”我國一些地方出臺的法規(guī)中，也涉及了公開是原則，不公開是例外的問題。2002年11月6日廣州市人民政府發(fā)布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中，第六條規(guī)定：“政府信息以公開為原則，不公開為例外。”中國國務(wù)院信息化工作辦公室推進綜合司司長徐愈2006年3月17日在北京表示，《政府信息公開條例》已被列為國務(wù)院2006年一類立法計劃，有望在今年(即2006年)出臺。“《政府信息公開條例》實施后，將對政務(wù)信息公開做強制性要求，原則是以公開為前提，不公開為例外。”

2．3 現(xiàn)行文件開放的主體相似

我國現(xiàn)行文件公開的主體是行政機關(guān)及下屬機構(gòu)，以及經(jīng)行政機關(guān)授權(quán)的社會組織。美國的《情報自由法》所規(guī)定的開放主體也是行政機構(gòu)。“目前已有的政府信息公開立法中關(guān)于信息公開主體的規(guī)定，除領(lǐng)導(dǎo)主體外基本上與我國相似，與其他行政法律關(guān)系相比也沒什么特殊之處。”

2．4 監(jiān)督主體的相似

根據(jù)我國的現(xiàn)行法律，現(xiàn)行文件公開利用法定的監(jiān)督主體有三個：“一是司法機關(guān)，又可分為法院和檢察院。法院行使審判權(quán)，對政府信息公開的合法性享有最終的監(jiān)督權(quán)；檢察院是我國的法律專門監(jiān)督機關(guān)，對全社會的一切違法行為包括政府信息公開的違法行為均有權(quán)予以監(jiān)督。二是監(jiān)察部門。是政府內(nèi)部設(shè)立的專門從事對行政機關(guān)以及工作人員是否違法予以監(jiān)督的機構(gòu)。三是行政機關(guān)。主要是指各級政府及其職能部門內(nèi)設(shè)的申請復(fù)議機構(gòu)，作為行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和救濟機構(gòu)，其可以發(fā)揮最先的監(jiān)督和救濟作用。”美國在對現(xiàn)行文件公開利用的監(jiān)督上也采取了司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。美國“仍然由普通法院作為司法監(jiān)督主體，審查政府機關(guān)的信息公開行為。”同時，它也采取“由政府設(shè)立的行政復(fù)議機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)。”此外，美國也注重國會的監(jiān)督主體地位。

2．5 目前兩國在現(xiàn)行文件公開利用方面都存在不少問題

2．5．1 美國存在的問題

2．5．1．1 在具體的實施中現(xiàn)行文件公開利用的范圍較小

美國的《情報自由法》、《陽光中的政府法》等一系列信息公開法律，對公開與不公開的信息都有明確的敘述，美國倡導(dǎo)公開是原則，不公開是例外。但在具體的實施中，現(xiàn)行文件利用的范圍較小。“政府機關(guān)總是想到控制它們所擁有或創(chuàng)造的信息。……以滿足機關(guān)的利益。”出于經(jīng)濟效益的考慮，政府機關(guān)也限制一些信息的公開。例如，“政府的地址信息具有很高的經(jīng)濟價值，因此，許多州都根據(jù)版權(quán)法從這些政府信息中獲取經(jīng)濟利益。另外，有些傳統(tǒng)上公開的政府材料現(xiàn)在也被州政府封鎖起來，如駕照與法院檔案等。”此外，美國國會通過了一些限制信息自由的法律。

2．5．1．2 信息公開利用的法律法規(guī)難以跟上技術(shù)進步的步伐

“所有的信息法律在當(dāng)今都面臨著迅速過時的處境。制定法律的速度遠遠趕不上技術(shù)進步的速度。例如，美國國會制定削減公文法花費了六年時間，其立法動機是計算機公文開始代替?zhèn)鹘y(tǒng)的書面公文。然而，當(dāng)該法通過的時候，網(wǎng)絡(luò)又代替了計算機硬盤，成為最基本的數(shù)據(jù)傳輸方式。結(jié)果，技術(shù)又走在了法律的前面。”這就使得有些部門鉆了法律空子，不公開一些文件。

2．5．2 我國現(xiàn)行文件利用目前存在的問題

2．5．2．1 政府推進式的立法模式對現(xiàn)行文件公開利用形式的影響

“由于特殊的國情，我們國家的法治化，在道路選擇上采取的是政府推進模式。”因此。在對政府信息公開下現(xiàn)行文件的公開利用工作的指導(dǎo)、安排上也不可避免地采用政府推進式。“基本上是主動形式的政府公開。”“公眾對現(xiàn)行文件開放的內(nèi)容沒有選擇權(quán)與參與權(quán)，利用者只能被動地接受開放文件的內(nèi)容，你開放什么我才能看到什么，而距離人們‘我需要什么你就能提供什么’的愿望依然相距甚遠。”

2．5．2．2 法律法規(guī)的制定與現(xiàn)行文件公開利用工作的實踐銜接不上

2005年，全國已經(jīng)有2367個國家檔案館開展了現(xiàn)行文件利用工作，占總數(shù)的76％。“但有關(guān)規(guī)章的制定往往滯后于現(xiàn)行文件開放利用的實踐，對現(xiàn)行文件開放的程度尚缺少一個權(quán)威的規(guī)定，特別是申請現(xiàn)行文件公開的程序和救濟保障的程序尚無規(guī)可循，對目前承擔(dān)開放任務(wù)的檔案館與行政機關(guān)之間的關(guān)系沒有正式確認(rèn)，隨之則會產(chǎn)生一系列責(zé)權(quán)利爭議，”

2．5．2．3 開放與保密的關(guān)系問題

美國的《情報自由法》是一部將信息保密與信息公開通盤考慮的立法，而我國，尚未有一部統(tǒng)一的信息公開立法，但卻有完善的保密法。現(xiàn)行文件的公開利用，是政府信息公開的重要形式，不可避免地要涉及公開與保密問題。目前，“我國信息保密工作已不能適應(yīng)信息公開所帶來的深刻挑戰(zhàn)。”結(jié)果，將會造成“保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。”因此，嘗試、實行政府信息公開的部門要順應(yīng)信息公開的趨勢，結(jié)合本部門的實際，明確信息公開的范圍，調(diào)節(jié)好保密與公開之間的矛盾。

2．5．2．4 宣傳力度不夠

現(xiàn)行文件公開利用“宣傳的力度有待進一步加大，雖然一些利用者通過查閱已公開現(xiàn)行文件找到了維護自身權(quán)益的依據(jù)，檔案館接待利用者的數(shù)量也在直線攀升，但還有許多百姓不知道或?qū)σ压_現(xiàn)行文件利用工作了解甚少。”現(xiàn)行文件公開利用賦予了民眾知情權(quán)，但“現(xiàn)在還有相當(dāng)一部分公眾不清楚自己完全應(yīng)該享有對政府信息的知情權(quán)。”這既不利于民眾自己的利益，也不利于現(xiàn)行文件公開利用工作的開展。

隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟與信息社會的到來，信息日益成為最為重要的戰(zhàn)略資源，信息公開制度在防止腐敗、保護環(huán)境、體現(xiàn)民主以及樹立國際良好形象等方面的作用日益明顯。但對于我國工業(yè)化尚未完善的情況下，信息化轉(zhuǎn)型還是一場嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國應(yīng)該變被動為主動，積極借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過與發(fā)達國家該項工作的比較，取長補短，順利地實現(xiàn)信息化的轉(zhuǎn)型。

(作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院)