電子政府建設中的政府信息公開問題研究

摘 要：政府信息公開是電子政府自身發展的內在需要，電子政府的發展又推動了政府信息公開服務功能的拓展。本文首先分析了我國政府信息公開的基本現狀，并闡述電子政府與政府信息公開的密切關系，進而指出數字圖書館、數字檔案館與電子政府建設的聯合發展，整合政府信息資源與圖書館、檔案館的信息資源，形成政府信息資源公開的合作機制，是電子政府信息公開的重要途徑。最后，文章指出，在開展政府信息公開工作中，應當解決好政府信息公開與保密、政府信息公開的外包、政府信息公開與政府信息資源整合等相關問題，

關鍵詞：電子政府 政府信息公開 政府信息 資源整合

政府信息公開不僅是公共管理領域的制度和法律問題，也是事關電子政府建設的基礎性問題。眾所周知，電子政務建設的重點在于“政務”，而非“電子”，因此對運用現代信息技術對政務活動或政務工作流程進行改造是電子政務建設的根本，而要維持電子政府的正常運行，不僅是政府部門和政府官員們需要掌握大量的信息資源，廣大的社會公民、團體、組織也需要盡可能地掌握所需的資源，才可能與政府進行互動，積極參與電子政府及其各項活動，這樣的電子政府才是成功的。研究電子政府的政府信息公開問題，將有利于理清電子政府中政務信息資源建設中的權責關系，有助于推動政務信息資源庫的建設，從而有利于推動政府核心競爭力的提高，是值得探討的課題。

1 我國政府信息公開的基本現狀

隨著我國政治體制改革的深化、社會的進步以及人們民主意識的不斷增強，政府信息公開已經逐步成為社會各界的普遍共識。2002年底廣州市政府制定了我國第一部地方政府信息公開法——《廣州市政府信息公開規定》，而2004年5月1日，《上海市政府信息公開規定》則成為我國第一部省級政府制定的有關信息公開的規章。近年來，隨著我國電子政務工程的深入實施，政府信息公開的外部環境進一步優化。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》正式實施，2005年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于進一步推行政務公開的意見》(中辦發[2005]12號)。這些全國性法規的頒布實施，為我國政府信息公開工作奠定了良好的基礎。除了省級和地方政府在努力探索政府信息公開實踐的同時，中央各部委也進行了政府信息公開的嘗試，如2003年底，商務部公布了《商務部政務公開暫行辦法》：2004年2月，國家環保總局發布了《國家環境保護總局政務信息考核辦法》；2006年5月水利部頒布了《水利部政務信息公開規定》等。這些部委及地方的信息公開制度的建立，有利地推動了政府信息公開，為政府信息公開提供了制度上的保障。在這些政府信息公開制度的支撐下，我國政府信息公開實踐取得了較大進展。例如，農業部建立了近40個覆蓋農業生產、農產品市場和農業資源等重要內容的信息采集系統，并在全國率先啟動了農產品市場監測預警系統，提高了公益性信息資源對外公共服務的能力。2006年1月1日，“中國政府網”(www，gov，cn)的正式開通，極大地推動了各級地方政府信息公開實踐的進展。例如，上海在實施《上海市政府信息公開規定》的兩年多時間里，不斷拓寬信息公開渠道，提高服務質量，形成互聯網、公共查閱點、政府公報、新聞發布會、熱線電話等五大類公開渠道，截至2005年底，全市政府機關主動公開信息達15萬條，其中區縣政府公開7萬條，市級委、辦、局公開8萬條。

當然，與國外政府信息公開的實踐與研究相比，我們還有不小的差距。北歐的瑞典早在1766年就已經制定了信息公開法，而到2004年初，包括美國、加拿大、英國、日本等許多發達國家在內的50多個國家已經制定了國家級的政府信息公開法，還有幾十個國家的政府信息公開法正在制定之中。而根據筆者的統計，截至2006年10月17日，我國大陸的31個省級行政單位，只有12個省級行政單位制定了有關的政府信息公開法令(見表1)，安徽、浙江、寧夏等幾個省正準備出臺省級政府信息公開規章，而全國性的《政府信息公開條例》尚未出臺。盡管廣州、成都、汕頭、武漢、深圳、長春等一些地區性行政單位制定了相關的政府信息公開規定，然而我國大多數地區政府信息公開仍面臨著“無法可依”的狀況。與西方國家幾十年甚至上百年的政府信息公開活動相比，我國有意識地開展政府信息公開活動也不過是近幾年的事情，公眾對政府信息公開缺乏充分的了解，政府官員對政府信息公開有一定的抵觸情緒，這一定程度上阻礙了政府信息公開取得突破性進展。此外，國外關于信息公開、信息獲取等有著較為深入的理論研究，而我國這方面的研究開展得比較晚，目前還處在借鑒、消化和吸收國外先進理論和經驗的研究階段。

2 電子政府與政府信息公開

國外學者曾經提出了一個著名的“冰山”模型來描繪電子政府各要素的地位和作用，該模型認為目前研究強調的技術應用只是冰山一角，而對政務活動、政務流程、制度創新等方面的內容則是冰山的主體和支柱。這也形象地說明了電子政府建設中制度創新與資源支持的重要性。正如中國人民大學張成福教授指出的，“電子化政府的一個基本的前提在于政府信息的公開化，沒有政府信息公開就沒有真正意義上的電子政府建設。”縱觀我國近幾年的“政府上網工程”和電子政務建設，有不少是行政意義上的“形象工程”，基本只是建成了一個個缺乏橫向與縱向聯系、信息資源陳舊、信息服務水平低下的孤立網站，嚴重影響了我國電子政府的建設。究其原因，主要是行政體制所引起的信息不公開、信息交流不暢通，從而造成整體政務信息資源建設與管理的落后，當然我國信息資源基礎條件差、專業人才匱乏也是重要因素。可見，電子政府與政府信息公開以及政務信息資源管理之間有著密切的關系。

2．1 政府信息公開是電子政府建設的基礎

2001年美國內華達州立大學的Karen Lavne和Jungwoo Lee共同撰文指出，按照電子政府功能發展程度可以分四個階段，即“目錄服務階段(catalogu—ing)”、“交易階段(transaction)”、“縱向服務整合(verti－cal integration)”和“橫向服務整合(horizontal inte—gration)”四個階段，其服務從簡單的政府文件下載、在線服務，到最終的無縫集成信息服務，其政府信息資源庫也從單一的資料庫提升為能實現與公眾互動、甚至提供一站式服務的知識庫。在他們看來，電子政府建設，其發展主要在于對政府部門各項服務職能的整合，而整合服務的關鍵則是對政府信息資源進行優化管理，為公眾提供高質量的政府信息公開服務。對于我國發展電子政府而言，面臨的壓力更大。與“政府信息公開法”所強調的“公開是原則，不公開是例外”相反，我國有著比較悠久的保密傳統，封建社會時期統治者實行“民可使由之，不可使知之”的愚民政策，即使中華人民共和國成立以后，1951年的《保守國家機密暫行條例》、1987年的《檔案法》和1988年的《保密法》也是僅有的涉及政務信息公開與保密問題的法律法規，至今仍未有一部全國性的政府信息公開法。可以說，實行政府信息公開，優化政務信息資源管理已經成為影響我國電子政務建設的關鍵問題。

在國外，電子政府建設之所以取得較大成功，除了開展時間比較長以外，“20世紀90年代以來，歐美各國已將公共信息管理納入國家信息基礎設施建設的范疇，基本形成有利于公共信息管理順利發展的環境”是更為關鍵的因素，其合理的信息政策導向和先進的信息管理立法措施為歐美電子政府建設項目的開展打下了堅實的基礎。由此可見，中外電子政府建設的經驗教訓啟示我們：電子政府建設要想取得最終的成功，政府信息公開與政務信息資源管理必須先行。

2．2 電子政府建設有利于推動政府信息公開

政府信息公開、政務信息資源建設與電子政府之間又是相互促進、互相協調的關系。政府信息公開與政務信息資源建設為電子政府提供強大的資源支撐，而電子政府反過來為政府信息提供了一個絕好的展示平臺，使政府信息公開與政務信息資源建設進一步發展。我國各級政府掌握著社會80％左右的信息資源，是最大的信息生產者、加工者和提供服務者，在過去很長一段時期內，政府部門許多信息資料庫基本上是死庫，利用率很低，實行電子政府建設之后，情況有了一定的改觀，特別是隨著中國政治體制改革和加入世界貿易組織以后，對政府透明度有了很高的要求，也促進我國政府加快電子政府建設的進程，近幾年我國政府對電子政府的投資一直維持著較高的水平。

事實上，西方國家普遍開展政府信息公開立法及其實踐研究也是近幾十年的事情，除美國的《信息自由法》是1966年頒布的，澳大利亞(1982)、加拿大(1983)、韓國(1996)、英國(1999)、日本(1999)都是在20世紀80年代，特別是Internet開通后頒布實施的。與此同時，我們也看到，電子政府的開展，尤其是大批高質量的政府網站建立后，普通公民距離真正意義上的平等的“普遍服務”也就不遠了，在美國，隨著“第一政府網站”(www，Firstgov，gov)、白宮電子出版物(White House Electronic Publications)、政府門戶(Gatewav to Government)等一系列專門獲取公共信息的門戶網站的建立，使美國政府信息公開得到更為深入的執行。

3 電子政府開展政府信息公開的方式與途徑

在國外的《政府信息公開法》和我國一些地方政府制定的政府信息公開規章中，都對政府如何公開政府信息做了比較詳細的規定。根據1996年《電子信息公開法》(Electronic Freedom Of InformationAct)的規定，美國政府機關要在政府網站上設立專門的電子閱讀室，通過電子閱讀室，公眾能夠獲取一切可公開的政府信息。《廣州市政府信息公開規定》第3章第15條規定政府可以采取以下一種或幾種方式：(1)設立統一的政府綜合門戶網站；(2)定期公開發行政府信息專刊或利用報刊、廣播、電視等其他媒體發布政府信息：(3)設立固定的政府信息公開廳、公開欄、電子屏幕、電子觸摸屏等；(4)定期召開政府新聞發布會：(5)設立政府信息公開服務熱線；(6)其他便于公眾知曉的形式。而《上海市政府信息公開規定》第3章第21條也做出了類似的規定。可以說，設立便于公眾獲取政府信息的門戶網站，是未來政府信息公開的重要方式。

實際上，隨著計算機和Internet的出現，傳統的政府信息公開方式就一直面臨著調整。早在1995年美國國會就授權美國政府出版局(Government Print-ing Office，GPO)進行政府信息出版的電子化研究，以此為契機，GPO建立了以圖書館館藏建設原則為基準的政府信息的電子館藏，將現代信息科技與傳統的書目控制融合作為整合政府信息資源的新工具，并開發了電子檔案和電子歸檔系統，從而實現在網絡環境下公眾對政府信息的長久獲取。在英國，盡管直到1999年才制定政府信息公開法，但公共服務辦公室下屬的中央計算機與電信代理處(Central Computer and Telecommunications Agency，CC—TA)在1996年開發出了名為“政府信息服務(Govern—ment Information Service)”的網站，通過其網站可以到達英國中央和地方等各級政府的職能部門，也可以鏈接到歐盟“信息協會”(G7 Information Soci－etv)網站，去獲取各種所需的信息和服務，這使得英國政府信息的公開與利用情況得到極大提高，他們這一貢獻被“Government Computing Magazine\"雜志授予“電子政府創新獎”。而從電子政府建設實踐中，我們不難發現，政務信息資源的開發、利用、公開與管理，與圖書情報與檔案部門的工作具有很大的共性，可以考慮進行整合開發。在圖書館界，不少學者已經意識到網絡環境下配備新科技的圖書館，應當成為獲取政府信息的重要場所，為人們提供更多參與影響其生活的政治決策過程的機會。在我國檔案界，上海、廣州、武漢等地不少省市地區的檔案館大力開展現行文件閱覽服務，及時公布政務信息。《黑龍江省政府信息公開規定》在第3章第20條明確將“政府在檔案館設立的現行文件查閱中心”作為政府信息公開的一種形式。可以說，電子政府與數字圖書館、數字檔案館之間進行資源整合，聯合進行政府信息公開、政務信息資源建設，是未來電子政府開展政府信息公開服務的主要途徑。

4 電子政府開展信息公開面臨的相關問題

4．1 政府信息公開與保密的關系問題

政府信息公開面臨的首要問題是如何界定開放信息與保密信息的問題。美國的《信息自由法》是立法最早、法律條款最完備的政府信息公開法，但在其執行早期，就曾經因為對信息豁免的定義過于模糊而使政府在公開信息時阻力很大，也引起了不少對《信息自由法》的非議。在國外學者的某些學術論文中，他們將“保密”與“公開”比喻為兩種文化的對抗，作為兩種不同的文化慣性，從維護國家安全、個人隱私與保護公民知情權和盡快社會民主化進程的雙重角度看，我們應當將“保密”與“公開”看作一個矛盾的統一體，恰當地處理兩者之間的關系。特別是在確定保密的范圍與公開的尺度方面要遵循這樣的原則：在保證國家安全和個人隱私的前提下，盡可能地公開一切可以公開的政府信息。

另外，政府信息公開與保密的問題還涉及《信息公開法》與相關法律法規的協調問題。比如，《信息公開法》和《信息公開規定》解決的是信息自由獲取的問題，在某些情況下，獲取了政府信息并不意味著就可以自由使用該信息，例如在美國，根據《公平信用報告法》的規定，個人征信機構出具消費者信用報告時，不得提供包括超過7年的信用記錄，以及超過10年的破產記錄。此外，《檔案法》規定歸檔后的歸檔文件一般都必須在檔案館保存滿30年、甚至更長的時間后才能對外公布，這無疑限制了政府信息公開。

在網絡環境下，由于黑客、網絡犯罪等事件的頻頻發生，電子政府開展信息公開服務面臨著更加嚴峻的形勢。2003年美國Syracuse大學坎貝爾公共事務研究所出版了一本關于國家安全與開放型政府的著作——“National Security and Open Govern－ment：Striking the right balance”，該書對美國、英國、保加利亞、智利、南非、印度尼西亞等國以及歐盟等區域性組織的信息公開政策與國家信息安全措施進行了闡述。因此，如何準確掌握電子政府的信息公開與保密問之間的關系問題，應該值得我們進一步去研究。

4．2 政府信息公開服務的外包問題

現代信息技術的發展及互聯網絡的普及使得政府正在向“電子治理”轉型，而轉型的首要問題就是如何確保和控制服務的供給。也就是說，政府不必自己提供具體的服務或產品，但必須管理服務的供給與供給者，服務的質量、價格以及公眾的使用情況等。在美國，由于聯邦政府受到資金與技術兩方面的限制，聯邦政府機關很難滿足公眾對信息產品與服務的特定要求，只能一般性地印刷文件來滿足公眾的部分要求，因此，政府往往委托私營企業對政府信息進行加工并提供給其客戶，從而形成政府信息公開服務的外包業務。開展政府信息公開服務一方面可以減輕政府的負擔，另一方面可以形成一種良好的市場競爭機制。因此，我們必須鼓勵市場競爭，提倡信息公開服務的多元化，排除不利于政府信息公開的障礙，使電子政府的信息公開健康快速發展。

4．3 政府信息公開與政府信息資源整合

在信息網絡時代，信息內容的重要性不言而喻。從長遠來看，電子政府的根本意義不在于其表現形式，而在于其能否為社會提供實用的信息和便捷的服務，因此電子政府的功能不能僅僅停留在發布與政府有關的靜態信息上，而要最終實現政府信息資源與社會資源的無縫集成，從而真正實現政府辦公自動化、管理信息化與決策科學化的新型管理模式。可見，要提升電子政府信息公開服務水平，必須進行科學合理的政府信息資源整合工作。政府信息資源整合的首要基礎是加快我國政府信息資源目錄體系和交換體系建設，在此基礎上，根據國務院辦公廳提出的電子政務建設要以“三網一庫”為基本架構的要求，電子政府信息資源系統要立足政務信息資源庫的建設，通過全面整合政府內各獨立、分散的辦公應用系統內數據，建立統一的電子政府信息資源庫處理平臺，以實現政府信息資源在三網上的廣泛共享，從而進一步為政府信息公開服務提供堅實的基石。

(作者單位：武漢大學信息管理學院)