政府信息公開視角下現行文件服務的重新定位

《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行。條例對政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和保障等內容作出了具體規定。現行文件是政府機構正在執行、發揮現行作用的文件。作為政府信息公開的一種重要形式，《中華人民共和國政府信息公開條例》為現行文件服務提供了政策依據和法律保障。同時也對現行文件提出了更高和更規范的要求。因此，根據政府信息公開的要求，有必要對現行文件服務進行重新定位，以更好地保障公民的知情權，有效解決政府與公民信息不對稱的問題，并讓公民有機會監督文件執行機關的執行情況。

一、現行文件的服務主體要求定位

現行文件的服務主體就是對公眾提供現行文件服務的部門或機構。現行文件服務主體選擇學者們做過很多理論探討：檔案館、文件中心、機關檔案室、圖書館、政府行政服務中心等等，且都做了充分的理論分析。經過多年的發展實踐，檔案館目前已成為我國現行文件服務的主陣地。《政府信息公開條例》第16條明確規定：各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。這也從法律上確立了檔案機構承擔現行文件服務的主體地位。就目前來看，檔案館充當現行文件服務主體客觀上仍有較強優勢：（1）檔案作為政府信息的組成部分，檔案館本身就是政府信息公開的一個重要場所，檔案館同時提供現行文件與檔案兩種形式的服務，相得益彰；（2）檔案館作為現行文件的最終歸宿，不用考慮其將來的處置問題；（3）檔案館的權威性、穩定性等與上述其他機構相比有較強優勢；（4）檔案館充當現行服務主體，國家不用增設新的機構和增加新的職位，符合精減機構的原則。主觀上是與檔案館主動要求拓展和延伸其職能分不開的，檔案館希望利用業務優勢（檔案館與各職能部門已經建立了密切的聯系，業務相對熟悉），擴大其服務范圍，況且現行文件與檔案的移交本質上只是時間的錯位。公眾對現行文件有需求，政府對現行文件開放有設想，檔案館對現行文件有主動承擔服務的愿望和要求，也有政府信息服務的基礎和條件。在不增加國家財力、物力的情況下檔案館拓展了政府信息服務的職能，無疑很有意義。

然而，條例的實施將對現行文件的服務主體提出更高的要求。根據政府信息公開的要求，檔案館現有狀況開展現行文件服務，離目標的實現還有一定差距，其服務效果將面臨以下條件的制約：（1）檔案館慣用的服務方式和手段將影響公眾對現行文件的利用熱情。事實上政府信息公開是一種開放式的、全面的、手段多樣的信息服務。檔案館經過多年的發展，在檔案信息服務上取得了一定的成績，但目前仍沒有擺脫檔案館對檔案“重藏輕用”的事實，檔案館對檔案利用者的詳細審查和繁瑣的利用流程仍會讓現行文件利用者心有余悸。（2）檔案館工作人員現有的業務能力和業務水平，對現行文件的收集、整理和利用不可能完全脫離檔案管理的痕跡；也不可能給公眾就現行文件的相關內容作出滿意的解釋和答疑。（3）檔案工作人員的服務意識在短期內很難有質的飛躍，影響公眾對政府信息獲取效果。（4）檔案館的現行文件服務場所也容易讓公眾望而怯步。因為“局館合一”的辦公需要，檔案館一般設立在政府或黨委辦公大樓；還有因檔案安全的需要，檔案館一部分設立在遠離市中心的場所。這就從心理上給公眾制造一定的障礙，影響公眾對現行文件的獲取。（5）現行文件的網絡化建設是由檔案館完成還是文件形成主體完成？目前也尚無定論，也沒有很好銜接，這樣容易使現行文件服務主體和現行文件形成主體互相推諉或重復建設，影響公民對現行文件的網絡獲取。要真正實現政府信息公開的目的，對檔案館來說，任重而道遠：在現行文件服務、觀念、服務手段和服務方式上，需要大的變革和調整，才能讓現行文件服務真正貫徹落實。

二、現行文件的服務客體要求定位

現行文件的服務客體就是對公眾提供的現行文件。作為政府信息主動公開的一種重要形式，現行文件內容涉及社會領域的各個方面，與公眾聯系密切，同時也是公眾了解和監督政府的重要渠道。為了達到政府信息公開服務的目的，滿足社會各方面的需要，現行文件服務客體必須符合以下要求：（1）數量齊全。現行文件服務要防止一般信息供給高度重復和高度缺失的局面。凡是正在發生作用，符合政府信息主動公開的文件，服務主體基本都要收集齊全。如正在生效的政策、法律法規文件（俗稱“黑頭”文件）和行政機關制定并公布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的正式文件（俗稱紅頭文件）服務主體都應該收集齊全。還有《政府信息公開條例》規定各級政府重點公開的其他信息。（2）注意時效。現行文件服務部門應該把政府部門發布的法規性文件、政策性文件以及一些約束性文件及時向公民提供服務。《政府信息公開條例》第18條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。”事實上這是對將來形成的政府信息提出的要求；對已經形成并仍發揮現行作用的文件未做具體規定。根據現行文件形成時間的差異性及執行時效的特殊性，收集時間應有個界定。（3）注意更新。一些失去現行作用的文件或失效的文件服務機構應及時撤除，整理歸檔，并作為檔案提供利用服務。

三、現行文件的來源定位

《政府信息公開條例》形成前，因沒有法規的制約，現行文件服務機構沒有穩定的信息源，且信息內容和質量都得不到保障，很難滿足社會各界的利用需求，影響公眾的利用效果。《政府信息公開條例》明確規定：行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。條例實施后，因有國家法規對政府機構加以約束，現行文件的收集將會更加有效，解決了信息來源不穩定的難題。對于現行文件的來源定位，筆者認為文件形成機關即為來源主體。原因如下：（1）可以對文件的源頭進行控制，防止現行文件的重復收集。不管現行文件的執行主體有多少，但文件的形成單位基本只有一個，這樣從源頭上對文件進行了多頭控制。（2）現行文件的形成機構對文件形成的過程等比較清楚，是否涉密或公開，政策把握比較精準。文件形成單位對文件保密與否進行了審查和把關單位，解決了文件服務機構對現行文件審查的難題。（3）能讓公眾有機會第一時間獲取政府信息，有效監督執行機構執行文件。

當然，一些國家的政策性文件或法規性文件，一般都公布在相關出版物上，如出版成冊的政策匯編或黨報黨刊上，或獨立出版相應的法律條文文本。對于地方各級現行文件服務機構，除了接收同級各類現行文件外，需要主動去收集國家政策、法律、法規等文件資料。

四、現行文件服務方式定位

在以往信息渠道不通暢的情況下，有些地方執行部門不僅不公開政府信息，甚至對信息進行封鎖，公眾因此無法對相關執行機構進行有效監督，對執行層執行不力的狀況不能制約。通過開展現行文件服務能有效解決上述問題。然而，政府信息公開條例的實施將對現行文件服務提出更高的要求。作為一個對公眾提供政府信息服務的專門機構，現行文件服務機構應該符合政府信息公開的要求，提供一種開放、全面、簡單、方便、高效的信息服務。通過現行文件服務，公眾一方面有機會解讀各種國家大政、方針、政策，及時了解“國家大事”，這既保障了其知情權，又能提高其參與國家事務的能力和水平。另一方面與紅頭文件“親密”接觸，公眾既可以提高自己的政策水平，也可監督文件執行者的執行情況，同時也能約束自己對社會發展不利的行為。

服務人員應加強服務意識的培養，實現自己從管理者到服務者的徹底轉變。因為提供信息服務的積極性、主動性和高度的熱情要有很強的服務意識才能實現，因此服務意識必須作為工作人員的基本素質要求加以重視。在服務方式上，作為政府信息主動公開的一種形式，在現行文件服務場所的所有文件，都應該無條件向公眾全方位開放，并取消公眾的身份限制和繁雜的利用程序。

現行文件來源廣，內容分散，各行政機關提供的信息目錄分散且不能與文件內容同步提供，不能滿足公眾快速查詢的要求，如果要提高現行文件的服務效果，服務機構應對現行文件加以分類整理后開展服務。現行文件整理前服務機構應與公眾進行溝通和交流，采取調查、公眾的意見反饋方式征求公眾的意見，切不能主觀臆斷。對現行文件進行分類整理時，可以采用多種主題服務：如按現行文件級別劃分，可以分為國家文件和地方文件；按現行文件的類型劃分為政策類文件、法律法規文件和其他部門文件；按公眾的利用需要劃分為相應主題，如國家事務、城市建設、政治、生育、戶籍、教育、就業、醫療、社保、房產等等。另外可根據現行文件的利用重點進行更為細致的分類整理。

行政機關雖然將主動公開的政府信息要通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。隨著網絡化在中國的普及，在統一的政府門戶網站上提供現行文件服務也將成為提供的主要形式，現行文件服務中心可能會退出歷史舞臺。然而，就我國現狀來看，由相應機構在固定場所集中統一各行政機構的現行文件，為公眾提供現行文件服務，不僅是可行的，而且是必要的。隨著《政府信息公開條例》的正式實施，提供高效的、形式規范的、內容齊全的、信息獲取快捷方便的現行文件服務既是政府信息公開的要求，也是公眾的期待。

（作者單位：中國人民大學信息資源管理學院）