強力推進反腐倡廉制度創(chuàng)新

在構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的進程中，按照省委書記李源潮提出的“以制度建設(shè)為重點。加快推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”的要求，江蘇省堅持改革、攻堅、創(chuàng)新，強調(diào)更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度減少不和諧因素，努力通過制度建設(shè)保障社會公平正義，探索形成了反腐倡廉建設(shè)的“制度群”，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)社會主義和諧社會，發(fā)揮著加速器和穩(wěn)定器的作用。

一、重視民生問題，率先形成教育、醫(yī)療、拆遷等反腐倡廉創(chuàng)新制度

江蘇省把排除民憂、解決民難、化解民怨，當(dāng)作反腐倡廉制度建設(shè)的重要任務(wù)，在教育、醫(yī)療、拆遷等領(lǐng)域扎扎實實做了開創(chuàng)性制度建設(shè)工作，形成了對制度創(chuàng)新的實踐認同和對制度探索的理解尊重。

1、加快公共衛(wèi)生體制改革，推進“藥房托管”和“管辦分離”，切斷商業(yè)賄賂的利益鏈條。長期以來，藥品收入在醫(yī)院的總體收入中舉足輕重，巨額的利潤使藥品購銷環(huán)節(jié)和醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域藏污納垢，成為滋生回扣和其他不正當(dāng)行為的溫床，最核心的是“以藥養(yǎng)醫(yī)”問題。近年來，南京市在集中力量對群眾反映強烈的醫(yī)務(wù)人員收受“紅包”、“開單提成”、開大處方等突出問題進行專項整治的同時，重點以“藥房托管”改革來解決群眾“看病貴”問題，在衛(wèi)生系統(tǒng)和醫(yī)務(wù)人員中引起巨大震動，也在社會各界產(chǎn)生了良好反響。“藥房托管”的積極意義在于：第一，醫(yī)院從“藥品采購員”變?yōu)樗幤凡少彙氨O(jiān)督員”，提高了醫(yī)院管理服務(wù)水平；第二，約束了醫(yī)生“開單提成”，促進了醫(yī)生合理用藥，有效降低了群眾看病成本。

江蘇決策者認為，醫(yī)改難，難在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的“三不分”：醫(yī)療機構(gòu)公益性與營利性不分；醫(yī)藥不分；管辦不分。于是，無錫將衛(wèi)生局“管醫(yī)院和辦醫(yī)院”職能一分為二，“辦醫(yī)院”交給代表市政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的行政管理類事業(yè)單位“醫(yī)院管理中心”，政府從“以辦為主”向“以管為主”轉(zhuǎn)變。“管辦分離”砍斷了衛(wèi)生局與市屬醫(yī)院之間的利益鏈條，有利于公平競爭，從根本上為百姓創(chuàng)造了一個健康的就醫(yī)環(huán)境。

2、探索“一保三放開”的教育改革，跟進監(jiān)督制度，緩解“上學(xué)難”問題。教育之所以成為群眾詬病的“重災(zāi)區(qū)”，主要是教育資源不均衡、教育機會不平等引發(fā)不公平感，也成為腐敗易發(fā)領(lǐng)域。為此，江蘇宿遷市對教育實行了“一保j三放開”的改革，即：保證義務(wù)教育發(fā)展，逐步放開學(xué)前教育、放開高中教育、放開職業(yè)教育，“像辦義務(wù)教育那樣大辦民辦教育”，使上學(xué)難問題逐步得到緩解。圍繞“優(yōu)化公辦，發(fā)展民辦，引進外辦，鼓勵聯(lián)辦”的總體思路，積極引進外資、民資興辦各級各類民辦學(xué)校。對民辦學(xué)校實行與公辦學(xué)校同等對待、同樣管理、同級待遇、同步發(fā)展。同時建立監(jiān)督保障機制，建立黨組織，加強對民辦學(xué)校的監(jiān)督管理：逐步在各類民辦學(xué)校建立教育工會組織，不斷保障教職工的合法權(quán)益；強化民辦學(xué)校的年審和考評，規(guī)范民辦學(xué)校招生收費行為，對不規(guī)范辦學(xué)行為實行警告、限期整改、依法取締，對辦學(xué)成績突出的民辦學(xué)校進行表彰獎勵；廣泛引進競爭機制，促進教師隊伍在公辦與民辦學(xué)校之間合理有序流動，實行“校長不任命搞競爭，教師不調(diào)配進市場，獎金不封頂論貢獻”，對保障包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在內(nèi)的全市學(xué)生受教育質(zhì)量起到很大作用。

3、推行“市場+保障”的拆遷新政，最大程度保護群眾利益。在城市房屋拆遷矛盾急劇上升的背景下，南京市實施“市場+保障”的拆遷新政，順利動遷居民11462戶，未發(fā)生一例暴力沖突事件，未出現(xiàn)一起越級集體上訪。關(guān)鍵是建立了為民惠民的“四機制”：(1)公開化的制度公示。政府在城鎮(zhèn)拆遷中“問政于民”，主管部門將城市房屋拆遷管理辦法及相關(guān)配套文件面向全社會進行公示，廣泛征求人民群眾的意見。10萬多市民參與政策討論，最終的12類意見占到修改文本的1／3以上。正式頒布新的城市房屋拆遷管理辦法時，南京還配套出臺了《拆遷評估管理規(guī)定》和《拆遷評估技術(shù)規(guī)范》，形成了房屋拆遷補償政策的支撐體系。(2)多層次的拆遷保障。拆遷補償由政府定價向市場評估定價轉(zhuǎn)變，拆遷戶貨幣補償金額根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估確定。實行最低單價和最低總額“兩條保障線”政策，為低收入住房困難家庭提供拆遷住房保障，通過建設(shè)經(jīng)濟適用房、中低價商品房，建成和儲備廉租房確保被拆遷群眾有房住。(3)規(guī)范化的拆遷運作。拆遷行為由政府直接干預(yù)向企業(yè)和中介機構(gòu)依法規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)變，行政干預(yù)退出拆遷一線，政府職能“歸位”到加強依法監(jiān)督管理，將市場化拆遷職能完全交給企業(yè)和中介機構(gòu)運作。(4)全方位的拆遷監(jiān)管。建立健全公示、信訪接待、責(zé)任承諾、舉報、監(jiān)管、責(zé)任追究等“六項制度”，成立了市、區(qū)兩級監(jiān)管機構(gòu)，由監(jiān)察部門和人大代表等聯(lián)合對拆遷資金、拆遷過程監(jiān)管，現(xiàn)場受理群眾投訴，及時解決存在的問題，對違規(guī)和野蠻拆遷行為予以嚴(yán)格處罰，確保群眾利益不受損害。

4、首倡“民生新聞”，探索公眾輿論監(jiān)督的實現(xiàn)方式。江蘇新聞單位在全國首創(chuàng)了公眾參與的“輿論軟監(jiān)督”模式，《南京零距離》、《直播南京》等電視專欄以“民生新聞”的表達方式，為普通百姓提供平等交流的話語空間，站在百姓立場對社會生活中的非常態(tài)事件予以報道，對某些社會問題的披露，加快了事件的解決。江蘇開創(chuàng)的“民生新聞監(jiān)督模式”不但是新聞研究熱點，也是反腐倡廉工作的創(chuàng)新陣地。

二、找準(zhǔn)公共權(quán)力運行中腐敗易發(fā)高發(fā)點，用市場機制和公開透明辦法構(gòu)建“攔截大壩”

近年來，江蘇省始終強化體制機制制度創(chuàng)新，堅持從錢、權(quán)、人等易于滋生腐敗的環(huán)節(jié)和部位人手，對行政審批、政府采購、部門預(yù)算制度、干部人事制度、經(jīng)營性土地使用權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)交易入場制度、建設(shè)工程招投標(biāo)、政府投資項目公示制和代建制等進行了富有成效的改革推進工作。源頭治理措施進一步強化。

1、配置資源最大限度地運用市場機制，擠壓公權(quán)主體干預(yù)市場的空間。江蘇各地較早探索了通過體制創(chuàng)新防治公共權(quán)力非正當(dāng)干預(yù)市場的辦法。早在1995年就在全國率先專項治理工程建設(shè)，建立“土地有形市場”和建筑工程招投標(biāo)制，使得建筑市場秩序取得很大好轉(zhuǎn)。隨著該項制度向土地批租領(lǐng)域的推廣，商業(yè)用地全部實現(xiàn)招、拍、掛，政府與市場的界限逐步明確化，土地資產(chǎn)價值也在市場交易中得到充分顯現(xiàn)。針對有形市場管理者和招投標(biāo)辦公室合在一起易發(fā)集中腐敗的問題，首推職能分離；針對串標(biāo)、賄標(biāo)問題，采用“有標(biāo)底開標(biāo)、無標(biāo)底評標(biāo)”兩階段評標(biāo)法，將禁錮市場的政府“操作暗箱”逐一排查、打開，讓市場的力量得到有序釋放。近來，根據(jù)規(guī)范市場的要求，又推出了市場主體“廉政準(zhǔn)入”制度。對經(jīng)濟活動中被列入“黑名單”的企業(yè)，兩年內(nèi)取消其市場準(zhǔn)入資格，使之在經(jīng)濟上因“腐敗記錄”承擔(dān)重大損失。2005年，把規(guī)范建筑分包市場提上日程，讓用工企業(yè)直接吸納工人，不再允許包工頭承攬分包業(yè)務(wù)，從而使建筑市場得到了進一步凈化。

當(dāng)前，全省上下不斷拓寬公共資源市場化配置新路子，對城市公交、環(huán)衛(wèi)、綠化、罰沒物資處理、公有富余住房、出租車營運執(zhí)照、進出口配額或許可證、公共設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)、客運貨運線路配載等，都采用市場理念和經(jīng)營方法運作。政府采購?fù)瞥觥蔼毩⒈O(jiān)事”制，向各供應(yīng)商進行調(diào)查，制約采購單位經(jīng)辦人與供應(yīng)商惡意串通。有的地方建起綜合性招投標(biāo)大市場，把工程建設(shè)、醫(yī)藥購銷、機電設(shè)備配置等集中管理，減少了人為“出錯”、干部“出事”的機會。

2、實行“請人民評判”的政府效能評估制度。民主監(jiān)督是防治腐敗的治本之策，公開評議是提高政府公共服務(wù)水平的上善之選。省內(nèi)外媒體廣泛關(guān)注的“江蘇省萬人評議省級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)活動”，以“人民滿意、人民評判”為標(biāo)準(zhǔn)。成為加強效能評估改革的示范。根據(jù)江蘇省委、省政府下發(fā)的《關(guān)于切實加強省級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的意見》，82個省級機關(guān)廳局和部分中央部門管理單位交由10457人組成的參評人員打分評議。萬名參評人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部、職工代表、離退休干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部、城市居民、農(nóng)民代表、企業(yè)代表。評議結(jié)果為。廣大干部群眾對省級機關(guān)效能作風(fēng)總體評價滿意的占54．73％，基本滿意占44．57％。評議活動作為一種群眾監(jiān)督方式，使干部知道了“反映強烈”、“意見最大”的問題何在，成為“官、民”聯(lián)系的有效渠道。

3、實行“黨務(wù)公開”，探索擴大黨內(nèi)民主運行的制度。鎮(zhèn)江率先探索了“黨務(wù)六公開”模式。包括：黨委重大決策的醞釀、擬定、出臺：黨委領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)情況；干部考察預(yù)告、干部任前公示、競爭上崗、公務(wù)員錄用、獎懲等情況；領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)定執(zhí)行情況等六個方面重點內(nèi)容。設(shè)在市紀(jì)委的黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請612名黨務(wù)公開監(jiān)督員進行督查。中央紀(jì)委專家調(diào)研組充分肯定了鎮(zhèn)江黨務(wù)公開的明顯成效。在總結(jié)“鎮(zhèn)江經(jīng)驗”基礎(chǔ)上，2005年江蘇省全面推行黨務(wù)公開。變“公開什么群眾看什么”為“群眾關(guān)注什么就公開什么”。按照區(qū)別對待、有所側(cè)重的要求，明確了基層、縣級和縣以上黨組織黨務(wù)公開的重點，確定了法定公開、主動公開、依申請公開三種公開方法，明確了提出、審核、公開和反饋的公開程序，確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳(室)組織協(xié)調(diào)、部門黨組織各負其責(zé)、紀(jì)委檢查督促”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。凡是群眾關(guān)心的黨內(nèi)熱點問題，容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公的事項，只要不涉及黨內(nèi)秘密，都最大限度地進行公開，讓黨員群眾在明白中監(jiān)督，使各級領(lǐng)導(dǎo)在公開中自律。

三、在干部個人消費與公款消費的模糊地帶，探索能夠產(chǎn)生激勵和約束雙重作用的廉政制度

1、積極穩(wěn)妥推進職務(wù)消費貨幣化改革。長期以來，大吃大喝、公車私用、私客公待、公款旅游等不正之風(fēng)屢禁不絕。對政府龐大的職務(wù)消費“灰箱”，也一直是紀(jì)檢機關(guān)監(jiān)督的難點。2004年，江蘇省把領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費改革這個備受關(guān)注的熱點問題列入了反腐倡廉制度建設(shè)的任務(wù)中。

南京成為“車改”和招待費改革的樣板。南京車改有“三不搞”：一是車改模式不搞“一刀切”，積極推行貨幣化改革時允許條件不成熟地區(qū)采取其他模式。二是貨幣化補貼不搞“一般粗”，用統(tǒng)一測算公式輔以地區(qū)差異系數(shù)按實際情況測算自定。三是實施步驟不搞“一陣風(fēng)”，從鎮(zhèn)級開始先易后難逐步向區(qū)縣市機關(guān)循序推進。車改后，街道及鎮(zhèn)一級用車成本降低32％，全年節(jié)省購置新增車輛開支1800萬元，全市92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及涉農(nóng)街道共630輛公車拍賣所得4892萬元。

招待性消費改革的難點在于，如何增強招待者控制消費的自律性。南京市招待費貨幣化改革試點在秦淮區(qū)房地產(chǎn)局和秦虹街道實施。這兩個單位每年招待費的“總盤子”被定死，安排30％—40％作為公共消費額度，實行集中管理，限額使用；60％—70％作為個人消費額度，提取其中15％作為個人包干費用以現(xiàn)金形式每月發(fā)放。個人包干費用的節(jié)余，按30％歸公、30％滾存到下一年度、40％獎勵給個人進行分配，超支個人自付。公共部分的節(jié)余，滾存到下一年度，如超支須書面解釋，并從主要領(lǐng)導(dǎo)和副職個人包干額度中扣除適當(dāng)比例，下年度調(diào)整方案時，提高公共部分比例，削減個人包干費用。包干經(jīng)費開支情況每季度在單位通報一次，并納入年度述廉和民主測評，紀(jì)委定期對每位領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費情況進行審計。改革結(jié)果顯示，秦虹街道和秦淮區(qū)房產(chǎn)局的公務(wù)接待費同比都下降了30％左右。

2、引導(dǎo)和規(guī)范公職人員的個人消費行為。通過利益機制引導(dǎo)公職人員廉潔從政、廉潔做人，是反腐倡廉制度改革的必然趨勢。江蘇重視反腐倡廉制度與市場經(jīng)濟體制下利益機制的契合性，對全省各級黨政機關(guān)和財政撥款事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部容易發(fā)生腐敗行為的個人消費行為進行引導(dǎo)和規(guī)范，推動了一系列改革、清理和規(guī)范工作：公費住宅電話和移動電話一律折價過戶；對干部公有住房進行分類清理，低價購房者按市場價補差，多占住房的騰退或補差，享受優(yōu)惠購房后又委托建房的，責(zé)令停建或面向市場公開銷售。此外，迎來送往的開支實行“誰接待，誰買單”。

3、試行廉政保證金等激勵制度。約束機制和激勵機制應(yīng)高度關(guān)聯(lián)匹配，才能在制度變遷過程中發(fā)揮促進作用。最近。江蘇省紀(jì)委試行了廉政保證金制度：每月從公務(wù)員收入中按比提存“廉政保證金賬戶”，單位補貼一定配套資金作獎勵。如果公務(wù)員廉潔奉公，到退休時一并返還。以“明碼實價”的收入調(diào)節(jié)方式量化廉政價值，凸現(xiàn)出良好激勵實效。此前，全省紀(jì)檢系統(tǒng)還建立了創(chuàng)新獎，推出了勤廉公示、審理助辯、干部下訪、工程代建等一批創(chuàng)新成果，有利于打造“思想端正靠得住、業(yè)務(wù)精通拿得起、公正廉明立得牢”的紀(jì)檢干部隊伍。

4、健全涉案財物追究追繳制度。針對腐敗分子把公共資財變成個人資財時往往要進行成本與收益比較的特點，江蘇省與腐敗分子細算“經(jīng)濟賬”，“治貪必奪其財”，決不讓腐敗分子占半點便宜。在依法剝奪腐敗分子的政治權(quán)利和人身自由的同時，依法使用財產(chǎn)刑罰或其他經(jīng)濟處罰措施，健全對涉案財物的追繳機制，做到涉案資產(chǎn)處理不好的，不結(jié)案：能追回資產(chǎn)沒追回的，不了結(jié)；資產(chǎn)一時追不回的，記錄在案日后追繳。經(jīng)濟剝奪手段的運用，增強了查辦案件對腐敗分子的“殺傷力”，增大了其腐敗成本。

四、江蘇反腐倡廉制度的設(shè)計理念

在反腐倡廉制度建設(shè)中，江蘇本著“突出群眾利益、積極促進和諧、重視民主參與、重在權(quán)力制衡、強調(diào)執(zhí)行有效”的設(shè)計理念，并把這些理念貫穿于反腐倡廉制度建設(shè)的全過程中。

1、以“民生為本”，從解決群眾身邊的腐敗問題人手加強制度建設(shè)，維護社會穩(wěn)定和諧。在制度建設(shè)中，江蘇以“民生為本”，黨員干部深入城鄉(xiāng)基層，充分傾聽和了解群眾上學(xué)難、看病貴、拆遷煩、欠薪苦等切身利益問題，在建章立法時，關(guān)鍵看群眾的想法，看是否減少了社會不和諧因素，把維護群眾切身利益當(dāng)作反腐倡廉制度文化之本源，從而具體實踐著立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，有效推動了社會的和諧穩(wěn)定。

2、制度創(chuàng)新從“少數(shù)人定制度”向“多數(shù)人定制度”轉(zhuǎn)變，并秉持“陽光作業(yè)”的制度精神。江蘇的制度建設(shè)，走“陽光立法”道路，尤其注意保障廣大黨員和干部群眾的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，凡涉及群眾利益的重大事項，能公開的都要依法依規(guī)公開，在最大限度的民主參與和民主監(jiān)督中，使制度建設(shè)成為保護人民利益的安全帶。

3、針對可能產(chǎn)生的部門利益和認識局限，實行制度設(shè)計適度分權(quán)制衡的原則。制度是針對人、約束人和解放人的。針對操作制度的有關(guān)部門干部可能具有維護部門和自身利益的認識局限性，江蘇在制度設(shè)計中采用適度分工分權(quán)的方法加以制衡。省委明確，考察和推薦干部的工作，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門同時參與、分工合成；在執(zhí)罰與執(zhí)收崗位之間，公安、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法部門普遍建立了分權(quán)制衡制度：為防止企業(yè)盲目投資，國資委對企業(yè)重大投資項目建立了后評價制度，實行備案管理，聘請有關(guān)專家進行“二次論證”，也體現(xiàn)出分權(quán)控權(quán)精神。

4、把執(zhí)行力當(dāng)作制度的生命線，堅持制定制度與執(zhí)行制度的“知行合一”。江蘇省委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志一再強調(diào)，“制度的生命在執(zhí)行”，堅決不打“制度白條”，讓執(zhí)行力成為檢驗制度是否管用的標(biāo)準(zhǔn)，千方百計提高制度的執(zhí)行力和公信力。由于江蘇推行的“陽光立法”、“陽光作業(yè)”，黨員干部和群眾在參與制度的制定過程中，也在逐漸培育實踐自覺和文化理性，使制度成為共同遵守的行為準(zhǔn)則，制度執(zhí)行也就逐步內(nèi)化為一種制度文化。

五、反腐倡廉制度建設(shè)已經(jīng)成為江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的“環(huán)境工程”

江蘇在構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的反腐倡廉制度體系中，用發(fā)展的思路、改革的辦法和制度的保障，解決深層次腐敗問題，不斷完善了社會主義制度體系，遏制了腐敗的滋生蔓延。實現(xiàn)著社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

在完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建社會主義和諧社會的新形勢下，江蘇進入到人均GDP3000-5000美元的發(fā)展新階段。走率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展之路，努力建設(shè)不含水分的、人民得實惠的、老百姓認可的全面小康，是江蘇追求的發(fā)展目標(biāo)。作為經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，2006年，江蘇GDP突破2萬億元，已占全國總額1／10。江蘇較好體現(xiàn)了共同發(fā)展、共同富裕要求，全省城鄉(xiāng)生活水平差距為全國最低。外商評價江蘇：“基礎(chǔ)設(shè)施好，勞動力素質(zhì)高，干部風(fēng)氣正”。

2005年江蘇的民意調(diào)查中，群眾認為腐敗現(xiàn)象“得到有效遏制”或“在一定范圍內(nèi)得到遏制”占80．25％：對黨風(fēng)廉政建設(shè)“滿意”和“較滿意”占70．09％，分別比2002年上升5．35和18．19個百分點。兩組數(shù)據(jù)說明，江蘇正在收獲著廉政制度建設(shè)帶來的“紅利”。

(作者：李秋芳系中央紀(jì)委駐中國社會科學(xué)院紀(jì)檢組組長；高波系中央紀(jì)委駐中國社會科學(xué)院紀(jì)檢組干部)

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