促進江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展

江蘇沿海城鎮(zhèn)，相對于城市，它是擴散效應的輻射點，相對于農(nóng)村，它又成為產(chǎn)生集聚經(jīng)濟效益的增長點。推進沿海城鎮(zhèn)發(fā)展，對于加快尚處于“低谷區(qū)”的江蘇沿海經(jīng)濟帶建設，促進江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有極為重要的意義。

江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

長期以來，人們普遍認為江蘇除連云港外，沿海無山無石，屬于泥沙淤長型海岸，沒有深水貼岸的天然良港。海邊無法集聚人氣。實際上，江蘇沿海具有獨特的資源稟賦，其土地、勞動力、農(nóng)副產(chǎn)品原料、淡水、石油、天然氣、風力、太陽能、濕地、環(huán)境容量、港口等資源，都是得天獨厚的現(xiàn)實或潛在優(yōu)勢。近年來沿海已初步形成了較好的產(chǎn)業(yè)基礎或前期條件，吸納各類生產(chǎn)要素的能力和資源配置整合的能力大為增強。特別是在交通上，海、陸、空的“瓶頸”已經(jīng)打通，融入全國沿海大通道的高速公路全線貫通，東西向幾條高速公路也已經(jīng)或即將與全國聯(lián)網(wǎng)，新長鐵路實現(xiàn)客、貨全面投運，一些新的沿海港口正在加快開發(fā)，空運發(fā)展迅速。尤其是蘇通大橋的即將開通可縮短與上海之間的時空距離，為蘇北融入長三角都市圈創(chuàng)造了有利條件。

當然，江蘇沿海城鎮(zhèn)建設也存在著不少問題。一是規(guī)模小、密度低。二是建制鎮(zhèn)設置標準偏低，城鎮(zhèn)建設水平低，且缺乏特色。三是分布不平衡。四是發(fā)展存在一定的盲目性。五是規(guī)劃不盡科學合理。六是總體實力薄弱，差異大。七是環(huán)境問題較為突出。八是尚未形成合理、完善的沿海城鎮(zhèn)體系。

江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的基本思路

江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展總的指導思想是以南通、鹽城和連云港三個中心城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城鎮(zhèn)群，重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城和有條件的建制鎮(zhèn)，推進現(xiàn)有城鎮(zhèn)再開發(fā)。

沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的模式。城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展各具特色，可以有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動型、市場拉動型、現(xiàn)代工業(yè)帶動型、旅游開發(fā)型、城市輻射型等幾種不同的模式。

沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。第一，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展戰(zhàn)略。沿海城鎮(zhèn)要加速發(fā)展，必須實行全方位開放。以融入全球經(jīng)濟為戰(zhàn)略方向，在全球產(chǎn)業(yè)鏈體系中形成多個具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，通過服務全球市場，推動江蘇沿海經(jīng)濟跨越式發(fā)展。要加大招商引資力度，大力發(fā)展對外經(jīng)濟技術合作與勞務輸出，“走出去”開拓發(fā)展空間。辦好各級各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，創(chuàng)造條件建立幾個以海洋產(chǎn)業(yè)為主的綜合開發(fā)區(qū)。第二，技術創(chuàng)新戰(zhàn)略。針對目前江蘇沿海城鎮(zhèn)現(xiàn)實，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的科技成果轉(zhuǎn)化率低、高新技術產(chǎn)業(yè)比重偏低、企業(yè)自主開發(fā)能力不強、科技創(chuàng)新人才少等問題，沿海城鎮(zhèn)要及時抓住省政府提出的加快沿海開發(fā)的極好機遇，解放思想，更新觀念，大膽創(chuàng)新，主動規(guī)劃，積極申報開發(fā)項目。第三，人力資本開發(fā)戰(zhàn)略。加強高等教育，依托地方高校設立相關開發(fā)專業(yè)，同時重視和發(fā)展各類職業(yè)技術教育，全面提高勞動者素質(zhì)。建立和完善人才激勵政策，制定優(yōu)惠政策鼓勵人才流動和吸引省內(nèi)外優(yōu)秀人才到沿海地區(qū)創(chuàng)業(yè)。通過事業(yè)留人、感情留人，加快引進和培養(yǎng)熱愛沿海、奉獻沿海的永久型人才。第四，基礎設施建設戰(zhàn)略。沿海城鎮(zhèn)應以交通、水利等為先導加快基礎設施建設，為未來經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。第五，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略。充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，對沿海農(nóng)業(yè)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，大力發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、水果業(yè)，增加品種、發(fā)展特色、改善質(zhì)量，培植新型主導產(chǎn)業(yè)：改造傳統(tǒng)工業(yè)，全面提升工業(yè)競爭力，運用新技術對紡織等傳統(tǒng)行業(yè)實施改革、改造，采用新技術、新工藝，努力開發(fā)深加工、高質(zhì)量、高創(chuàng)匯、高效益的產(chǎn)品：發(fā)揮沿海城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，要使沿海地區(qū)的旅游資源優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。加快海洋運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，重點發(fā)展大噸位、多功能、高效益的海洋運輸業(yè)。

沿海城鎮(zhèn)“組團式”發(fā)展構(gòu)想。第一，“組團式”發(fā)展的內(nèi)涵和意義。組團式發(fā)展模式是指在江蘇沿海城鎮(zhèn)布局上形成不同規(guī)模、不同類型、不同結(jié)構(gòu)之間相互聯(lián)系的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡，在層次上形成不同等級、不同分工、不同功能之間的相互補充的城鎮(zhèn)集群，二者之間的交互作用，使得規(guī)模效應、集聚效應、輻射效應和聯(lián)動效應達到最大化的城鎮(zhèn)發(fā)展模式一組團式發(fā)展有利于江蘇沿海城鎮(zhèn)高效率的發(fā)展。使沿海城鎮(zhèn)功能互補、合理布局，避免出現(xiàn)能源緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等城市病，從而實現(xiàn)沿海城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。第二，“組團式”發(fā)展的具體方式。一是按交通最優(yōu)原則組團。二是按行政最優(yōu)原則組團。三是按市場最優(yōu)原則組團。在江蘇沿海地區(qū)，三種組團方式之間會出現(xiàn)既有相互獨立，又有相互包含、相互交叉的情形，這正是城鎮(zhèn)組團方式多極化、各具特色的原因所在。在江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展中，既要尊重城鎮(zhèn)形成發(fā)展的自然規(guī)律，又要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)部條件、外部環(huán)境的變化，因地制宜加以引導、培育獨具特色的城鎮(zhèn)體系。第三，“組團式”發(fā)展的聚合軸。一是以204國道、沿海高速、沿海岸線為沿海城鎮(zhèn)組團式發(fā)展的兩條聚合主軸線，以沿海人海河道為城鎮(zhèn)組團式發(fā)展的聚合次軸線，構(gòu)建江蘇沿海城鎮(zhèn)組團式發(fā)展的布局框架。二是以中心城市和小城鎮(zhèn)為發(fā)展重點，以城鎮(zhèn)聚合軸線為聯(lián)系紐帶，完善江蘇沿海城鎮(zhèn)體系。其中，連、鹽、通三個市區(qū)是城鎮(zhèn)多極化發(fā)展的龍頭，而河口鎮(zhèn)、名特專業(yè)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)再造鎮(zhèn)、文化古鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵所在。

江蘇沿海城鎮(zhèn)的再開發(fā)

我們提出沿海城鎮(zhèn)聯(lián)動式再開發(fā)，其基本構(gòu)想是：以列人江蘇省人民政府2000年確定的“222個重點發(fā)展中心鎮(zhèn)”的沿海城鎮(zhèn)為重點。培育沿海城鎮(zhèn)組團式發(fā)展的中心地，并對這些對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有重要作用的中心地進行再開發(fā)。

一是拓展河口鎮(zhèn)，實施城鎮(zhèn)建設與港口開發(fā)的聯(lián)動。河口鎮(zhèn)有著獨特的發(fā)展優(yōu)勢。在運輸方式上，它可以通過河運、海運的發(fā)展，發(fā)揮兩種不同水運的功能(某些大型港口還可以實行河海聯(lián)運)；在產(chǎn)業(yè)布局的選擇上，河口鎮(zhèn)既可以搞臨海產(chǎn)業(yè)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，也可以搞沿河產(chǎn)業(yè)帶，并有可能將兩個產(chǎn)業(yè)帶聯(lián)結(jié)起來，形成河口產(chǎn)業(yè)密集帶：在區(qū)域經(jīng)濟功能上，河口鎮(zhèn)的發(fā)展既可借助沿海港口的外向拓展功能，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)外甚至是國外的產(chǎn)業(yè)鏈條融合，同時也可發(fā)揮河流的內(nèi)向延伸功能，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展向河流中上游地區(qū)滲透，帶動內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。二是打造名特專業(yè)鎮(zhèn)，實施城鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)集聚的聯(lián)動。三是依托開發(fā)區(qū)再造鎮(zhèn)，實施城鎮(zhèn)建設與園區(qū)發(fā)展的聯(lián)動。四是復興文化古鎮(zhèn)，實施城鎮(zhèn)建設與文化資源整合的聯(lián)動。江蘇沿海眾多的文化古鎮(zhèn)，具有“海、古、紅、佛、經(jīng)”等文化底蘊特色，這是經(jīng)濟發(fā)展之魂。一方面，重視對古老文化遺址、典籍的保護，大力開發(fā)其經(jīng)濟價值，借古老文化來推動旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展：另一方面，借助城鎮(zhèn)的歷史文化的宣傳，提高城鎮(zhèn)的知名度。更應引起我們重視的，是對古老文化的繼承和發(fā)揚，可以為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定厚實的文化根基。

促進江蘇沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議

一、明確沿海城鎮(zhèn)發(fā)展在江蘇城市化發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。發(fā)揮大城市的城市化功能，不能忽視小城鎮(zhèn)的作用，積極推進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，也并不排斥大中城市的作用，它們各具特色，無法相互替代。恰當?shù)囟ㄎ恍〕擎?zhèn)在沿海經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用，制定正確的沿海城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，對于保證沿海城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展，防止大起大落和周期性波動，具有重要的意義。

二、倡導多極化區(qū)域觀取代“三大區(qū)域”觀。江蘇傳統(tǒng)的蘇南、蘇中、蘇北“三大區(qū)域”思維需要突破。新時期江蘇的區(qū)域發(fā)展思路需要建立“多極化”區(qū)域觀。對于沿海城鎮(zhèn)的建設，必須在區(qū)域發(fā)展概念上與“海上蘇東”相配合，建立全新的“蘇東”的區(qū)域概念。沒有“蘇東”這一區(qū)域概念，江蘇沿海城鎮(zhèn)聚合軸的概念將與江蘇區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。而且，僅靠“連通城鎮(zhèn)聚合軸”，是不可能有效帶動沿海城鎮(zhèn)的整體發(fā)展的。如何將江蘇沿海的城鎮(zhèn)發(fā)展整合為一個完整的、協(xié)調(diào)的、聯(lián)動的城鎮(zhèn)體系的發(fā)展?可否借鑒國外經(jīng)驗，考慮建立一個跨行政區(qū)的、具有相對獨立財政和人事并直接對省政府負責的“沿海區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)”?

三、注重沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵和質(zhì)量。面對經(jīng)濟全球化日益加強的趨勢和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，在城鎮(zhèn)化的進程不斷加快的今天，不僅要注重沿海城鎮(zhèn)“量”的擴張，更要強調(diào)城鎮(zhèn)“質(zhì)”的提升。

四、制定全面、科學、合理的沿海城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。一個科學合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃至少要體現(xiàn)超前性、科學性、本土性的特點。新建沿海城鎮(zhèn)要功能完善，在主導產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理模式和發(fā)展思路等方面應突出特色。對新興城鎮(zhèn)的住宅、廠房、市場設施以及各項公用設施進行綜合開發(fā)，要注意節(jié)約用地，保護環(huán)境，有效利用各類資源，提高城鎮(zhèn)綜合功能。城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應當同本地區(qū)縣、鎮(zhèn)的經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略及長期規(guī)劃相銜接，局部的城鎮(zhèn)規(guī)劃應當同上一層次的更大范圍的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃特別要注意經(jīng)濟、社會環(huán)境的協(xié)調(diào)，一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，各個產(chǎn)業(yè)與基礎設施的協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)，人、建筑及環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。

五、布點重大項目，支持基礎設施建設。沿海城鎮(zhèn)發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)和項目的拉動。建議國家和省里予以傾斜。爭取沿海有更多的審批類項目列入國家和省“十一五”規(guī)劃的盤子。尤其是沿海地區(qū)有條件上的大項目、好項目，更要優(yōu)先列入。比如電力項目、重化工項目、石油煤炭糧食儲備項目等。

六、產(chǎn)業(yè)指導要突出“海”。充分開發(fā)江蘇沿海的水產(chǎn)、海鹽、能源、港口、航道、旅游、灘涂生物、海洋生物等資源，將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。現(xiàn)在在國際上，新的可開發(fā)的海洋資源不斷涌現(xiàn)，海洋開發(fā)技術日新月異，在高技術帶動下的新能源、新礦產(chǎn)、新藥物、深海物質(zhì)、生物基因及新航運等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展突飛猛進。其中絕大部分產(chǎn)業(yè)屬于新興的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，有的產(chǎn)業(yè)還處于幼稚期，可開發(fā)的技術空間和潛力無窮。江蘇沿海的海洋資源非常豐富，可著力研究、開發(fā)對海洋物質(zhì)的加工和提煉技術，并通過產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，形成與沿江相關產(chǎn)業(yè)的合作與生產(chǎn)分工。

七、給予特殊政策，理順體制關系。在用地政策上，針對沿海灘涂非耕地資源豐富并在繼續(xù)增長的實際，一線達標海堤之外建議作為未利用地處理：對沿海工業(yè)在用地計劃上給予支持，根據(jù)項目需要及時批準供地；對蘇南用蘇北沿海的地進行占補平衡的，提高復墾補償標準，并盡可能把項目放到沿海來辦。由于歷史的原因，江蘇沿海地域條塊、從屬關系復雜，這一問題須有高位協(xié)調(diào)，理順體制關系，整合各方力量。對沿海的行政區(qū)劃和權屬關系可作適當調(diào)整，以屬地管理為主，地方能辦的事情盡量集中起來交給地方來辦，以促進江蘇沿海的深度、有序開發(fā)。

八、建立和完善沿海城鎮(zhèn)分稅制財政管理體制。盡快建立和完善城鎮(zhèn)分稅制財政體制，要按效率與受益原則，科學劃分城鎮(zhèn)與縣市(區(qū))的事權分工范圍，并按事權與財權相統(tǒng)一的原則，合理劃分稅種；要將一部分收入穩(wěn)定、收益較高的稅種留給城鎮(zhèn)，適當提高增值稅的分成比例，使城鎮(zhèn)建設有充分的財力保障。積極構(gòu)建城鎮(zhèn)公共財政基本框架。城鎮(zhèn)財政要為滿足“社會公共需要”原則提供資金保證，凡不屬“社會公共需要”范圍的，應由市場機制調(diào)節(jié)，由私人經(jīng)濟興辦，徹底解決當前城鎮(zhèn)財政職能存在的“越位”與“缺位”問題。

九、創(chuàng)新投融資機制。基本的方向是堅持多渠道、多方面籌集資金，逐步建立起集體和個人投資為主，國家、地方、集體、個人、企業(yè)(包括外資企業(yè))共同投資建城、興城的多元化投資體系。

十、因地制宜、分區(qū)指導，協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)的發(fā)展和工業(yè)化的進程。江蘇沿海幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展的水平差異非常之大。對于大多數(shù)沿海城鎮(zhèn)來說，還要發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移相互作用，共同推進。對于一些人口密度大的地區(qū)，主要的任務可能是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)功能的提升問題，而對于人口較少、環(huán)境惡劣的地區(qū)，主要的問題可能是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧問題。因此必須因地制宜，分類指導。要專門制定有針對性的政策，扶持和推動沿海地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展。要協(xié)調(diào)好沿海城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)化的進程。不能盲目的過渡超越。必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的整體素質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化齊頭并進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相互促進的目標。

(作者：孫月平，中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學部主任、教授；周儉初，中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學部教授；彭飛，中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學部講師：劉俊，中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學部講師)

責任編輯：夏玉蘭