執法經濟

什么叫執法經濟？就是執法部門利用自己手中的權力，對違法者實施罰款搞創收，然后用創收的錢改善辦公條件，增加執法人員福利待遇。近年來，執法經濟在一些地方盛行，且大有上升的勢頭。執法經濟為什么屢禁不止，為什么會受到一些執法部門或執法人員頑強追捧？原來，執法經濟的背后有著太多貓膩，對一些執法部門有著擋不住的誘惑。

公共權力異化

以執法的名義胡作非為，大搞創收，這是公共權力異化的表現。權力異化比單純的權力濫用更為可怕，意味著公共權力的私有化，意味著服務于公共福祉的公法蛻變為謀取私利的私法，控權型的行政法蛻變為牟利型的經濟法。執法者一旦與執法者自身的經濟利益親密接觸，法律的天平就必然發生嚴重的失衡，權力潛在的恣意也會如脫韁的野馬，肆無忌憚地釋放出來。在執法經濟的作祟下，一些人打著執法的旗號亂罰款、亂收費，濫用職權，為所欲為，畸變的執法經濟成為一些執法部門和一些執法人員新的經濟增長點。

一些地方、一些部門為了鼓勵執法人員嚴格執法、強制執法，出臺了罰款返還的措施，返還的比例各地沒有統一模式，少則返還10%，多則返還50%，于是刺激了執法人員的罰款欲望，調動起他們的積極性，對違法的單位和個人罰款絕不手軟，甚至以罰代法。一些執法部門的豪華辦公樓便在罰款返還中拔地而起。山西省渾源縣是國家級貧困縣，2006年全縣財政收入預算還不到1億元，然而渾源縣檢察院卻花了1000多萬元，蓋起了建筑面積達8000平方米的辦公大樓，在渾源縣城是最漂亮的建筑，比省檢察院辦公樓都豪華得多。據調查，新建辦公樓的資金有三塊：賣舊辦公樓130萬元，國債專項資金70萬元，還有就是地方政府財政撥款?？h財政撥款中就含有檢察院參與公路治理超載罰款的返還款。近年來，渾源縣檢察院上路查超載，近3000萬元的罰款按程序上交到縣財政。該院有關人員透露，蓋樓時縣財政給的錢不到罰款的三分之一，也就是說近1000萬元。執法部門用罰款蓋起豪華大樓，絕非渾源縣檢察院一家，這樣的報道時常見諸報端。對執法機關蓋大樓，社會上流傳著一個順口溜：“妓女灌的漿，嫖客打的樁，賭徒砌的墻，小偷上的梁?！?/p>

中國有句俗話：“靠山吃山，靠水吃水，靠了閻王吃小鬼?！币恍﹫谭ú块T也深諳此道，靠著手中的權力吃管理對象。他們用罰款創收來提高執法人員的福利待遇。重慶市梁平縣交警大隊只有45名警察，居然建了48套豪華別墅作住宅。被稱為梁平第一別墅區在渝萬高速公路梁平入口處旁邊，碧瓦雪墻的歐式別墅十分搶眼，每套別墅面積有260平方米和280平方米兩個規格。據報道，48套別墅的土地價格至少要在600萬元以上，再加上建別墅的錢，一般民警是無經濟能力承擔的。原來，縣交警大隊為每個民警集資建房補貼了一大筆錢。這些錢是哪里來的？高額的亂罰款創收是途徑之一。從重慶到上海沿線，罰款是最兇的，動輒上千元。

為了調動執法人員的積極性，一些地方實行罰款提成的土政策，即按一定的比例向作出罰款的行政主體返還罰款資金，行政主體再將資金按比例獎勵給執法人員。海南省質量技術監督局稽查總隊將罰款計劃下達到各有關科室，完成任務的科室每人可獲5000元的獎勵。因為有罰款獎勵的政策，一些地方的執法人員便“放水養魚”，只要交了罰款便萬事大吉，造假的依舊，違法的繼續，下一次執法時再來罰款。四川省南充市東觀冷凍廠將收購來的死豬切割包裝冷凍后出售，每月達30噸。當地質量技術監督人員明知東觀冷凍廠在違法生產加工，也只是走走形式罰點款，然后自己提成20%。據內部人員透露，該廠每年給技術監督局交1萬元錢，便可放心生產；每年給動物檢疫部門交5000元，就可以隨時隨地直接拿到檢疫票。

執法花樣百出

執法一旦與經濟親密接觸，必然會形成追求經濟效益的趨勢。為了追求經濟效益，一些執法部門便不擇手段加大經濟處罰的力度，一些地區、一些部門執法形式更是花樣翻新，有些甚至采用非法、違法的手段來執法，而受苦、受累、遭殃的是被執法對象，其中包括一些守法的公民，一不小心就被執法者撞了腰。

一些執法者為了完成罰款指標，或者是為了鼓起自己的腰包，便與違法者互相勾結，引誘法律意識淡薄者上鉤，然后進行罰款。河北省保定市北市區東關刑警隊的一些刑警，利用假警察抓嫖罰款，真警察按比例分贓。一些假警察便與賣淫女串通一氣，由賣淫女勾引嫖客，假警察出面抓嫖，再由真警察出面進行罰款?！袄湘巍鄙砩蠋У默F金和能夠交納得出的罰款，通過假警察這個中間環節進行分配。假警察獲利30%的罰款和“老嫖”身上的現金；真警察獲利70%的罰款；賣淫女獲得100元的“勞務費”；其他“跟班”獲得100—400元不等。在這里，嫖客是財源，假警察是打工的，真警察是老板，賣淫女則是誘餌。據說，假警察抓嫖的“生意”很興隆，一人一年就抓了400多個，平均一天抓一個還多，每個嫖客按5000元罰款，一個假警察一年至少分得50萬。東關刑警隊的罰款任務自然也超額完成，榮獲了“市十佳責任區刑警隊”的“光榮稱號”。

為了達到罰款的目的，有些執法部門挖下陷阱，再派“線人”專門將被查對象引入陷阱，然后進行高額罰款。黑龍江省哈爾濱五常市交通局和當地公安部門一起，嚴厲整治沒有營運證的黑車，在具體實施中卻變了味。交通部門雇傭“線人”假裝進城或者生病，央求搭乘無營運證的車輛，司機們出于同情，便學雷鋒做好事。誰知行駛不遠便被交通稽查執法人員和警察攔下，定性為“非法營運”，沒收駕照并處高額罰款。有的司機因無法交納巨額的罰款，和執法人員發生激烈的爭吵后，將汽油澆在身上，引火自焚身亡。據報道，交通局養了一大批“線人”假裝乘客，事成之后按罰款額的30%甚至更高提成。一般罰款5000——10000元不等，線人的收入也很可觀。挖下陷阱，請君入甕，如此罰款搞得人人自危，直接惡化了社會風氣，今后誰還敢學雷鋒做好事！

少數執法部門見錢眼開，膽大包天，為所欲為，置中央三令五申于不顧，對被執法對象獅子大開口，罰款堪稱無情，被稱為剪徑的“山大王”，“要從此路過，丟下買路財”。陜西省潼關縣工商局公然違背國務院“除了交通、交警和林業部門外，任何單位都不能以任何借口上路查車”的規定，組織經檢大隊在連霍高速收費站設卡攔車，強行罰款。即使各種手續齊全、合法的情況下，也會被罰款。罰款高達2—5萬元，而且經常不開票據。河南省鞏義市魯莊鎮司機張建勛為客戶裝運電線時，在潼關高速收費站被工商人員和持槍的交警攔下，手續上挑不出毛病，工商人員執意說車上裝運的電線不合格，罰款5萬元。經雙方討價還價，張建勛交了2.7萬元罰款。此后，客戶中斷了與張建勛的運輸業務，不堪重負的張建勛在家服毒自殺。工商非法上路，交警持槍助威，司機們交通不違法，貨物也違法，這樣的撞腰讓人躲也躲不過。

面對執法部門的無情罰款，一些被執法對象也“吃一塹長一智”，主動交罰款，花錢買平安。這樣做既能少花錢，又落得個“好表現”。江西省永豐縣工商局公平交易局公開叫價，向化肥生產和銷售企業收取所謂的“市場服務費”、“市場咨詢費”等，一些企業和商家也投其所好，每年主動交8000元的“市場服務費”，然后將劣質和不合格的化肥在永豐縣市場傾銷，牟取暴利。工商部門不但不查處，反而為其提供“服務”，上級部門來人檢查，他們會提前向企業和銷售商打招呼。而對一些不主動交款的企業和商家，工商人員會“嚴格執法”。一個來自貴州的復合肥品種氮磷鉀含量標明25%，有關部門檢測結果為26%，對這樣的企業也要罰款，理由是化肥氮磷鉀含量超標，“浪費國家資源”。只要主動交納“服務費”，假冒偽劣也保護；反之，商品質量超過規定標準也要受處罰。

執法為何打架

在我國，目前究竟一共有多少執法部門，普通公民不得而知。據北京市政府法制辦權威發布，去年北京市的65個執法部門首次在首都之窗網站向社會公開各家的“權力清單”，共有包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決等8735項行政執法職權。這也就是說，目前我國至少有65個執法部門。六十多個執法部門，八千多項行政執法職權，別說普通公民眼花繚亂，就是執法部門之間也拉扯不清，因此相互打架，爭權奪利現象屢見不鮮。

少數執法部門自立山頭，在其“統治”的“一畝三分地”上說話算話，罰款毫不含糊，哪怕是國家部委物資要從此處過，也需“丟下買路錢”。2005年6月16日，山東省濟南長途汽車運輸公司3輛運輸車，將南水北調中線京石段永定河工程所需防汛物資緊急運往工地。在車輛進入高速公路天津段時被天津高速一大隊交警攔下，以車輛超寬為由進行例行檢查。駕駛人員出示了相關準運手續，但交警不予理睬。在與天津市交通局交涉中，交通局人員提出每輛車必須交1.3萬元的護送費，否則不予放行。防汛物資押運人員無奈，緊急從天津趕到北京，由國家防汛抗旱總指揮部辦公室出具了信函。面對國家防總信函，天津市交通局工作人員無動于衷。經討價還價，每輛車的護送費由最初的1.3萬元降為5000元，最后降為3000元，三輛裝載防汛物資的車共交了9000元，才在天津市高速交警一大隊的警車“強行護送”下駛出了天津。運送國家緊急防汛物資的車輛在天津被扣押了5天，而停車場出具的900元看車費，是沒有加蓋任何公章的白條；由治理超載超限辦公室出具的發票卻是一張蓋有“天津市正通物流配送有限公司”財務章的“服務行業專用發票”，也未見什么通行證。

執法經濟變相成為一些執法部門的財源時，不可避免會出現利益沖突。于是，“執法領地”便應運而生。在行政權力部門化，部門權力利益化之后，如影隨形的就是利益分配割據化，一些職能部門把執法權和管轄范圍當作本部門獨享的奶酪，如果其他部門進入自己的“領地”，沖突便隨之爆發。2006年7月31日，廣東省深圳市城管聯動執法大隊6名隊員，開著一輛執法車到龍華街道清查路邊亂擺賣攤點，被龍華街道辦城管執法隊發現，立即開來數輛執法車，包圍了市城管執法大隊，市城管執法大隊出示了執法證，街道城管人員說是假冒，于是，30多名街道城管人員對6名市城管人員進行毆打，當街把他們褲子扒下來，并押送到當地派出所。市城管執法隊闖入了街道城管的“領地”，雖然他們來頭大，但是強龍壓不過地頭蛇，還是丟了丑，吃了虧。

執法部門作為社會的公器，執行的公共權力應當是公共行政，而一旦這種公共行政離開了為公眾服務的公共精神，就無法實現為公共利益服務的目標。當執法行為蛻變成追求部門自身利益工具時，于是在爭權奪利中便發生了“戰爭”。2005年1月28日，江蘇省阜寧縣建設局綠化管理所兩名工作人員身著制服，對在綠化帶上賣春聯的攤位收取攤位費。這時四個身穿制服的城管人員也來收取攤位費，稱此地屬他們管轄。雙方由此發生爭執，繼而大打出手。110民警趕到現場才制止了“戰爭”，雙方都有人受傷。2005年2月2日，河南省鄧州市工商局的執法人員與市衛生防疫站的執法人員，為了一箱有質量問題嫌疑奶粉的查處權，雙方當街廝打，直鬧到110出面干涉。

現在提倡執法人性化，意思就是在執法中盡量避免粗暴的不文明行為。然而，有些執法部門卻把人性化變成了人情化，只要交了錢，萬事好商量，不但不對違法經營行為進行查處，甚至幫著經營者違法經營。執法者與被執法對象“簽訂”合同，你交錢給我，我幫你違法。湖南省衡陽市質量技術監督局計量中心在對出租車計價器功能進行一年一度的校正中，少數計量人員利用職務之便謀私，如果駕駛員只交90元的校表費，計價器跳動就慢；如果交360元“維修費”，計價器跳動就快。同樣跑兩公里，后者比前者計算的路程就多了200米，一天下來就多收入80元左右。這就是“有錢能使鬼推磨”。

執法與經濟必須分割

《2005年中國經濟普查年鑒》顯示，2004年，中國的工商、質監、城管、消防、交通等部門年收費達9367.67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計9723.67億元，也就是稅外收費近萬億元。不僅收費規模大，收費機構也越來越多，沒有多少政府的機構不收費，有的執法機構存在的目的就是為了罰款。部門利益膨脹、處罰部門增多，除了增加企業運營成本以外，還限制了個體、微型和中小企業的發展，甚至導致個體工商戶和微型及中小企業大量破產。國家工商總局公布的數據是，2004年企業數為380萬，2005年企業數為350萬，1年減少了30萬。私營企業的平均規模是19人，減少30萬企業，就是減少了570萬個就業機會。這就是經濟高速增長，就業機會卻逐年減少的癥結所在！

執法經濟就像一顆毒瘤，吸附在我們的法治社會和市場經濟建設的肌體上，損害公平正義，制造公共災禍。事實證明，公共權力一旦被濫用，一旦成為換取經濟利益的砝碼，必然偏離正確方向，什么公平公正，什么社會利益和公共責任，都將不復存在。執法經濟嚴重敗壞了執法隊伍的風氣，損害了政府部門的形象。

要遏制執法經濟的蔓延，首先需要把執法和經濟徹底加以切割，即罰款不能和相關執法人員的收益掛鉤，這是治本之策。2007年1月1日起施行的《公安機關組織管理條例》規定，公安機關須將各項罰款全部上繳財政。只有如此，才能扶正已傾斜了的天平，才能真正落實以人為本、執法為民的理念，才能贏得公民的尊敬和理解，才能創造一個和諧的法治環境。

在大力倡導依法行政的背景下，執法部門亟需切實更新執法觀念，嚴格依法行政，樹立服務型執法新思想。對執法經濟說不，就是對執法者大蓋帽上的國徽負責，就是對法律的嚴肅性和公正性負責，就是對人民賦予的執法權力的純潔性負責。

（責編：金鋒）