從１８名縣委書記落馬看“監(jiān)督創(chuàng)新”

潘多拉

近幾年來，縣委書記崗位似乎在安徽成了腐敗“第一重災(zāi)區(qū)”。僅在以阜陽為中心的皖北地區(qū)，就有18名在任和原任縣（區(qū)）委書記因賣官受賄被查處，有的縣前任縣委書記剛剛落馬，繼任縣委書記不久即步其后塵，下一個繼任者很快又重蹈覆轍，呈現(xiàn)出“前腐后繼”之奇觀。其中，前定遠(yuǎn)縣委書記陳兆豐賣官案，是安徽省歷年來受賄數(shù)額最大的一起縣委書記職務(wù)犯罪要案，涉嫌向陳兆豐買官并如愿以償?shù)母刹窟_(dá)110人，涉案金額150余萬元。

盡管“第一重災(zāi)區(qū)”之說令人警醒，陳兆豐們擅權(quán)納賄、賣官鬻爵的種種行徑也十足惡劣恣睢，但人們已見識過原廣西壯族自治區(qū)主席成克杰、原貴州省委書記劉方仁、原國土資源部部長田鳳山等高官大貪的腐敗水平，也耳聞過湛江、廈門、沈陽等地方官場一度出現(xiàn)群體性墮落的“精彩”故事，現(xiàn)在再讀到媒體對安徽部分地區(qū)縣委書記陷入腐敗“重災(zāi)區(qū)”的報道和分析，大約并不會覺得有什么特別新鮮之處。

簡單地講，縣委書記崗位成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”及其成因，主要是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約。對癥下藥，要防止縣委書記濫用權(quán)力賣官斂財，就必須建立科學(xué)有效的機(jī)制。鑒于18名縣委書記賣官案的教訓(xùn)，去年11月以來，安徽省在定遠(yuǎn)、潛山等五縣（區(qū)）開展了規(guī)范監(jiān)督縣委書記用人行為的試點(diǎn)，干部任用不能再由縣委書記一個人說了算，而是在動議、提名、推薦、考察、醞釀、決定、考核等環(huán)節(jié)上，民主推薦、組織部門考核、常委和書記辦公會投票、群眾評估等開始發(fā)揮實(shí)際的作用，與縣委書記形成“分權(quán)制衡”的關(guān)系。這一試點(diǎn)旨在探索一條制度化的渠道，對縣委書記的用人權(quán)構(gòu)成有效的監(jiān)督制約。這里涉及的是監(jiān)督制約縣委書記的用人權(quán)，監(jiān)督制約縣委書記其他方面的權(quán)力也是同樣的道理。

一般地講，從我們國家的行政權(quán)力格局看，縣委書記處于“中下游”位置，研究如何監(jiān)督縣委書記的問題，有利于從全局上研究如何監(jiān)督“一把手”的問題。事實(shí)上，2004年初中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督對象不但包括縣委書記、市委書記等黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，還包括中央政治局委員、政治局常委等黨的最高層領(lǐng)導(dǎo)干部，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”，各級黨委必須遵守黨委會民主投票來決定人事任命等重大問題。在現(xiàn)今國情條件下，以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為依托和參照，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形成合力，對黨政機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)的“一把手”進(jìn)行監(jiān)督，具有充分的合理性和堅(jiān)實(shí)的合法性。

然而，無論是對于成克杰、劉方仁、田鳳山這樣的高官，還是對于像陳兆豐這樣的縣委書記，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式其實(shí)都是一直存在的，關(guān)鍵在于，其中一些監(jiān)督形式成了中看不中用的“擺設(shè)”，起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用——原中央紀(jì)委副書記劉錫榮曾將這一困境形容為“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時太晚”。所以，現(xiàn)在亟需通過制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，激活這些監(jiān)督形式的力量，使它們能夠真正發(fā)揮監(jiān)督“一把手”的功能。

筆者注意到，十七大報告為監(jiān)督制度的創(chuàng)新提供了豐富的思想資源。報告提出，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”；“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”；“落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”；“堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向，按照德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙?shí)績、群眾公認(rèn)原則選拔干部，提高選人用人公信度”。這些新提法、新思路突出強(qiáng)調(diào)，各種形式的監(jiān)督要形成合力、增強(qiáng)實(shí)效，推動權(quán)力公開運(yùn)行、辦事公開透明，提高政府工作公信力和選人用人公信度，其重點(diǎn)可以概括為“以監(jiān)督推動公開，以監(jiān)督提升公信”。

在發(fā)揮監(jiān)督的這個重點(diǎn)作用方面，黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督形式都能夠有所作為，不過相較而言，輿論監(jiān)督天然地以揭露陰暗隱秘、追求公開透明為目的，在這方面應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)揮更直接而突出的作用。加之長期以來，在理論和實(shí)踐的層面，人們對輿論監(jiān)督作為一種監(jiān)督形式的重要性認(rèn)識普遍不足——如上述安徽省開展的規(guī)范監(jiān)督縣委書記用人行為試點(diǎn)，就沒有對輿論監(jiān)督給予應(yīng)有的重視，沒有引入新聞媒體對縣委書記用人權(quán)的監(jiān)督與制約——因此，我們按照十七大報告的要求進(jìn)行“監(jiān)督創(chuàng)新”，應(yīng)當(dāng)對最容易被忽略的輿論監(jiān)督予以高度重視。

記得朱镕基同志擔(dān)任國務(wù)院總理的時候，曾對以輿論監(jiān)督見長的中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目組說，“我是你們的一名熱心的觀眾和支持者，同時我也是你們監(jiān)督的對象”，鼓勵《焦點(diǎn)訪談》對他本人進(jìn)行輿論監(jiān)督。既然朱镕基同志可以是《焦點(diǎn)訪談》監(jiān)督的對象，那么縣委書記能不能也成為縣報、縣電視臺監(jiān)督的對象呢？假如皖北每個縣都有敢于監(jiān)督縣委書記的“小《焦點(diǎn)訪談》”，又怎么會出現(xiàn)陳兆豐等18名縣委書記相繼落馬的大面積腐敗呢？一個縣如此，一個市、一個省何嘗不是如此。（作者系《北京青年報》評論員，雜文家）