論新《義務教育法》對弱勢群體的傾斜保護

新《義務教育法》已由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2006年6月29日修訂通過，自2006年9月1日起施行。這是1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過《義務教育法》后的第一次重大修改，它不僅從形式上把條款從原來的18條擴展到了63條且分為8章，使其形式更加完善。更為重要的是在內容上，它將素質教育上升為法律的規定，為促進人的全面發展提供了法律保障；明確國家將義務教育全面納入財政保障范圍，明確義務教育不收學費、雜費，為在新的起點上更好地實施九年義務教育提供了法律保障。尤其值得關注的是，新《義務教育法》將促進義務教育均衡發展作為方向性要求確定下來，明確各級政府應當合理配置教育資源，為保障適齡兒童、少年平等接受義務教育的權利，促進教育公平提供了法律保障。這一原則規定，有利于從根本上解決20世紀90年代以來，我國弱勢群體規模大幅度增長，弱勢群體問題尤其是其教育問題日益嚴重，并成為影響社會穩定與發展的重大風險因素之一的重大現實問題。

一、 新《義務教育法》規定的弱勢群體的主要類型

新《義務教育法》在不同的語境中規定了不同的弱勢群體。從受義務教育權利的主體的角度，可將其分為以下類型。

1.絕對型的弱勢群體

絕對型的弱勢群體，是指這類弱勢群體中的每一個成員都處于弱者的地位。具體包含以下幾種情形：（1）家庭經濟困難的適齡兒童、少年(第六條)；（2）殘疾的適齡兒童、少年(第六條)；（3）父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年；（4）具有《預防未成年人犯罪法》規定的嚴重不良行為的適齡少年(第二十條)；（5）未完成義務教育的未成年犯和被采取強制性教育措施的未成年人(第二十一條)。

2.相對型的弱勢群體

相對型的弱勢群體，是指這類弱勢群體的成員從總體上看處于弱者的地位，但并不是每一個成員都處于弱者的地位。具體包含以下幾種情形：（1）農村地區的適齡兒童、少年(第六條)；（2）民族地區的適齡兒童、少年(第六條)；（3）邊遠貧困地區的適齡兒童、少年(第三十一條)；（4）經濟欠發達地區的適齡兒童、少年(第六條)；（5）薄弱學校的適齡兒童、少年(第六條)。

二、 弱勢群體受義務教育權利的現狀

1.義務教育機會的不平等

首先，受地區因素影響，農村地區特別是貧困農村地區的適齡兒童、少年的義務教育機會相對不足。例如，國家扶貧開發工作重點縣的適齡兒童、少年的入學率與全國存在著一定差距。2004年，國家扶貧開發工作重點縣7～15歲兒童、少年在校率為93.5％，其中7～12歲兒童(相當于小學)在校率為95.8％，13～15歲兒童、少年(相當于初中)在校率為90.7％。而2004、2005年，全國小學學齡兒童入學率分別達到98.95％、99.15％，初中階段毛入學率為94.1％、95％。其次，受先天素質因素的影響，殘疾適齡兒童、少年在受義務教育機會方面明顯處于劣勢。截止到2005年底，雖然視力、聽力、智力殘疾三類殘疾兒童、少年義務教育入學率達到了80％，但是，全國未入學適齡殘疾兒童、少年總數有243490人。

2.義務教育過程的不平等

主要表現在辦學條件、教育經費、師資力量等各個方面。其中教育經費是關鍵性因素，決定著辦學條件與師資力量的好壞；而義務教育經費投入的多少不僅取于當地政府對義務教育的重視程度，更主要的還與當地的經濟發展水平相關。例如，國家扶貧開發工作重點縣陜西定邊縣“普九”經費缺口達4000萬元，全縣最好的小學定邊鎮南園子蘇州新區希望小學也只有圖書30來冊，全縣公辦教師2568人，縣財政發放的教師年均基本工資每人1320余元[1]。電影《一個都不能少》里所反映的弱勢群體義務教育的窘況，是任何城市人都難以想象的。

三、 對弱勢群體受義務教育權利傾斜保護的法理依據

1.傾斜保護弱勢群體受義務教育權利是平等原則的基本要求

平等有形式平等與實質平等兩種類型。形式平等是一種道義上的平等，它要求人人在法律面前平等，因此，即使是弱勢群體，在道義上同樣與平常人一樣，其受義務教育權利應得到法律的保護。但是，僅僅只有形式平等還非常不夠。因為在形式平等的旗幟下，弱勢群體的“弱勢”特質被淹沒在抽象的普遍人格中。其權利保護出現了以下問題：一是弱勢群體享有的只是形式上的受義務教育權，而該權利往往難以完全實現。二是形式平等在現實的差別面前會造成廣泛的不平等，這如同上文所述。因此，必須在堅持形式平等的道義基礎上，進一步踐行實質平等。所謂實質上的平等原理，主要指的是為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實上的不平等，依據各個人的不同屬性采取不同的方式，對作為各個人的人格發展所必須的前提條件進行實質意義上的平等保障。[2]實質平等從兩個方面對形式平等進行修正。一方面限制強者的自由，另一方面保障弱者生活及勞動、受教育的機會。兩者從不同的角度努力實現同一個目的，逐步縮小以致消除形式平等下的不平等和不公正。對此，著名學者羅爾斯有深刻的認識。他指出，機會平等有兩種解釋：一種是前途的平等，另一種是作為公平機會的平等。單純的前途的平等，是一種形式的機會平等，社會資源的最初分配總是受到社會與自然偶然因素的強勁影響。因此他轉向公平機會的平等。即要求各種地位不僅要在一種形式的意義上向全社會開放，而且應當使所有人都有平等的機會達到它們。在社會的所有部分，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應當有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應當受到他們的社會出身的影響[3]。具體說，按照這一原則，就有必要通過比方說教育方面的立法，實施一種免費的義務教育或補助金制度，使貧民中有才能的兒童得到和富人中同等才能的兒童大致同樣的教育，使他們不致因家境窘迫而失去受教育的機會，從而失去以后達到他們憑最初天賦本來可以達到的地位和職務。[3]羅爾斯的理論反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。

2.傾斜保護弱勢群體受義務教育權利是人權發展的必然要求

教育與受教育都是人類社會產生以來就存在的社會現象。然而，把受教育權利視為人類享有的不可剝奪的基本人權，卻是近代以來的事。它是一個漫長的歷史過程，更是一系列思想解放運動的結果。在原始社會，教育是一種自發的適應生存、生產和生活需要的現象，并直接融合于氏族的社會活動中。在奴隸社會，父親享有對子女的絕對的專斷性的教育權利，對于兒童來說，則是在對家長履行受教育的義務。同時，當時的公共教育，還是極少數人的特權。在封建社會，受教育不僅仍是少數人的特權，而且還具有嚴格的等級性。尤其是在歐洲，基督教形成了將受教育者視為“上帝的羔羊”的兒童觀，受教育者成為被動的客體，是對上帝履行受教育的義務，文藝復興運動產生了人文主義教育觀，對兒童的身心給予了前所未有的關注，主張建立世俗教育。這一理想經過宗教改革運動的洗禮，使人人平等受教育權利的觀念得以廣泛傳播。而近代啟蒙思想家的天賦人權學說，則為人人平等享有受教育權利提供了堅實的理論基礎。天賦人權學說試圖說明：人人應該享有不可剝奪、不可轉讓的自然權利，這其中就包括受教育的權利。[4]而受教育權利中，最基本的就是包括弱勢群體在內的人人均應享有的受義務教育權利，它應當受到國家的強勁保護。因為，古典自由主義的消極的不作為的“守夜人”國家觀已經式微，現代福利國家觀日益崛起，它要求政府部門積極有效地作為，從而為公民提供更多的社會福利。新《義務教育法》第二條也規定，義務教育是國家必須予以保障的公益性事業，因此，政府更有積極作為義務將其視為一項社會福利權利提供給每一個公民。國家的教育行政權是全面組織和發展教育事業最重要的力量，應當盡最大能力依法采取一切適當措施，逐步達到《義務教育法》中所確認的所有適齡兒童、少年都依法享有平等的受義務教育權利。顯然，由于弱勢群體的“弱勢”特質的存在，在這一進程中，對弱勢群體的傾斜保護是實現人人平等地受義務教育權利這一基本人權的重要前提。

四、 新《義務教育法》對弱勢群體傾斜保護的主要內容

1.學校制度方面的傾斜保護

舊《義務教育法》僅僅規定：地方各級人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學校(班)(第九條)。除此之外再沒有專門規定有關特殊學校，來保護弱勢群體的受義務教育權利。新《義務教育法》不僅保留了該規定，而且進一步規定：特殊教育學校(班)應當具備適應殘疾兒童、少年學習、康復、生活特點的場所和設施(第十九條)。同時還規定：普通學校應當接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學習、康復提供幫助(第十九條)。這些規定對于保護殘疾人的受義務教育權利，提供了法律支持。此外，新《義務教育法》還增加了幾種學校制度來保護弱勢群體受義務教育的權利。一是設置寄宿制學校，以保障居住分散的適齡兒童、少年的受義務教育權利(第十七條)。二是設置專門的學校，以保障具有《預防未成年人犯罪法》規定的嚴重不良行為的適齡少年的受義務教育權利(第二十條)。三是在經濟發達地區設置接收少數民族適齡兒童、少年的學校(班)(第十八條)。四是不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班(第二十二條)。

2.教師制度方面的傾斜保護

舊《義務教育法》只是籠統規定國家在師資方面，幫助少數民族地區實施義務教育(第十二條)，沒有專門規定有關教師制度來保護弱勢群體的受義務教育權利。新《義務教育法》則意識到：要保護弱勢群體的受義務教育權利，必須完善對弱勢群體的教師的相關制度，具體包括：一是從宏觀上提出要完善農村教師工資經費保障制度(第三十一條)。二是建立補助津貼制度。規定特殊教育教師享有特殊崗位補助津貼，在民族地區和邊遠貧困地區工作的教師享有艱苦貧困地區補助津貼(第三十一條)。三是師資力量均衡配置制度。規定縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設(第三十二條)。四是鼓勵教師到農村地區、民族地區從事義務教育工作。規定政府要鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業生到農村地區、民族地區從事義務教育工作；鼓勵高等學校畢業生以志愿者的方式到農村地區、民族地區缺乏教師的學校任教，縣級人民政府教育行政部門依法認定其教師資格，其任教時間計入工齡(第三十三條)。

3.經費制度方面的傾斜保護

舊《義務教育法》已經建立了一些經費制度，來保護弱勢群體的受義務教育權利。例如，規定國家對經濟困難地區實施義務教育經費補助。國家在財政方面，幫助少數民族地區實施義務教育(第十二條)，國家設立助學金，幫助貧困學生就學(第十條)。新《義務教育法》不僅保留了這些制度并將其進一步發展，明確規定：國務院和縣級以上地方人民政府根據實際需要，設立專項資金，扶持農村地區、民族地區實施義務教育(第四十七條)。各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費(第四十四條)。同時，新《義務教育法》還增加了一些十分重要的新經費制度。一是明確提出了在經費上向弱勢群體傾斜的基本原則，這是我國教育史上的重要里程碑。規定縣級人民政府編制預算，應當向農村地區學校和薄弱學校傾斜(第四十五條)。二是建立了特殊教育學生經費標準制度。明確規定：特殊教育學校(班)學生人均公用經費標準應當高于普通學校學生人均公用經費標準(第四十三條)。三是明確了未成年犯等義務教育經費的承擔主體。規定對未完成義務教育的未成年犯和被采取強制性教育措施的未成年人應當進行義務教育，所需經費由人民政府予以保障(第二十一條)。

參考文獻

[1]何小忠，劉華芳.當前義務教育的缺陷及其矯糾策略.湖南師范大學學報，2004（1）.

[2]林來梵.從憲法規范到規范憲法：規范憲法學的一種前言.北京：法律出版社，2001.

[3]何懷宏.公平的正義解讀羅爾斯正義論.濟南：山東人民出版社，2002.

[4]龔向和.受教育權論.北京：中國人民公安大學出版社，2004.

（責任編輯付一靜）