城市開發風險的可控性及其控制機制

摘 要：首先從控制論的角度分析可控系統和可控性的概念，并分析影響城市開發項目風險可控性的客觀與主觀因素及其相互關系，然后從項目風險自身可控性出發將與城市開發相關的風險劃分為可控風險和不可控風險兩大范疇，進而應用風險效用理論對風險的可控性加以進一步分析，最后從技術控制措施和社會控制方式兩個角度提出了城市開發項目風險控制的基本思路。

關鍵詞：城市開發；風險管理；可控性；風險效用；技術控制；社會控制

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2007)06-0019-08

一、城市開發風險的可控性概念

城市開發項目，尤其是大型項目，所面臨的風險是多種多樣的，給項目帶來了諸多的不確定因素，也向風險管理提出了巨大的挑戰。開發項目啟動后的第一步就應明確在已知約束條件下能做和不能做的事情，區分項目的可控風險與不可控風險是進行風險管理的首要步驟。因此，對項目所面對的風險進行可控性分析，是有效控制風險的重要環節，對于提高后續風險管理的可行性和易操作性有著突出意義。

1 可控性與可控系統

可控性(Controllability)是現代控制理論中的一個基礎性概念。在現實系統中，由于各種不可控環節的作用，完全可控僅是一種理想狀態，現實工程中不可能達到。但是找到不可控環節，克服它的影響，滿足工程控制的要求，是每一個工程項目所追求的基本目標。

控制活動是施控者對受控者的一種能動活動，能夠使受控對象根據施控者的預定目標而動作，并最終達到某一目標。這種相對于某種經濟環境存在的、具有經濟控制功能與行為的整體稱為控制系統。

美國數學家R.E，卡爾曼(Kalman)1960年提出控制系統的可控性概念。通俗地講，如果系統的每一個狀態變化都能被控制輸入U所影響，則系統是可控的；如果系統至少有一個狀態不受輸入U的影響，則系統是不可控的。對此，可用圖1、圖2直觀地說明。可控性對于控制的重要性在于，只有系統是可控的，才能達到控制目標。廣義來講，可控系統(controllable system)指凡是人能改變其狀態的系統，都可稱為可控系統。按此定義，包含城市開發項目系統在內的大多數人造系統都是可控系統。

在控制論中，控制手段即施控者所采取的作用于受控者的方法、措施和程序，分為內部輸入和外部輸入，也可以從風險管理的角度分為確定性輸入和不確定性輸入。對于城市開發項目，不確定的內部輸入或外部輸入都可能會對項目產生風險，從而使系統偏離既定目標。

系統的可控性分為狀態可控性和輸出可控性。對于城市開發項目，由于其不確定因素眾多，并且其控制目標相對于控制論角度的目標較為模糊，控制過程和途徑也存在較大的隨機性，因此，在現實中對其可控性的要求主要集中在目標的總體可控性與過程的適度可控性，以求將項目的總體風險控制在一定的幅度之內。

2 項目風險的可預測性

風險具有不確定性一定程度上突出了個體風險發生的偶然性與不確定性，但一味強調這種不確定性會動搖風險管理的信心，限制和阻礙人們對風險的挑戰。隨著人們認識水平的提高、數據挖掘能力的增強、風險處理技術的進步等，大量風險發生所具有的一定程度的必然性逐漸能夠為人們所掌握，這使得風險表現出可預測性。從嚴格意義的因果關系來講，任何變化在其發生之前一段足夠的時間內是有明顯跡象的，或者這些變化是按一定規律發生的，因此只要我們具備了足夠的知識和工具，就能更多、更深地預知未來，以致在必要時能進行預測。風險可預測性的意義在于奠定了風險處理與控制的量化基礎與方法的運用。

二、影響城市開發項目風險可控性的客觀與主觀因素

風險的可控性是客觀和主觀的統一體，也是客體和主體的統一體。當城市開發項目面對一個特定風險時，該風險的可控程度可以認為是以下兩個因素的函數：一是該風險對項目的威脅程度，威脅程度越小，該風險可控性越強；二是項目對該風險的承受和控制能力，項目對所有風險以及該風險的承受和控制能力越強，該風險的可控性越強。

圖3中，C曲線代表某項目對某一風險的承受能力曲線；T曲線代表該風險對該項目的威脅程度曲線，則該風險對該項目的可控性K(X)＝C(x)－T(x)，也即與該項目對該風險的承受能力正相關，與該風險對該項目的威脅程度負相關。每條曲線下方所圍合的面積分別代表了該項目對該風險的總的承受能力和該風險對該項目的總的威脅程度。

從上圖中可以進一步推論，要提高城市開發項目對風險的控制能力，應從兩方面人手：①客觀分析項目面對的每個風險，采取有效措施降低風險對項目的威脅程度，并積極承擔那些可以接受并能夠納入到本項目主動風險管理與控制中的風險；②通過各種措施，積極增加風險的承受能力和控制能力。只有二者并重，才能使項目長期、平穩運行。

在圖3中，C曲線與T曲線的交叉點具有特殊的含義，代表了該項目對該風險的可控性臨界點，會隨著兩條曲線的變化而變化。該交叉點右方的風險是項目可控的，左方的風險是不可控的，應當采取措施加以規避。由于項目所面臨的風險具有不同的性質和特征，其C曲線、T曲線以及可控性指標也有所不同。

三、項目風險自身的可控性

不同類型風險的可控性程度有著明顯差異。從風險的起因和后果兩方面來講，與城市開發相關的風險可以總體分為可控風險和不可控風險兩大范疇，主要各包含表1所示類別。

立足于城市開發建設和規劃控制的角度，在以上納入可控風險范疇的六類風險中，可以根據控制方式的不同進一步地劃分為技術可控風險與管理可控風險。相比較而言，技術可控風險的可控程度和可量化程度更高，可以通過對項目技術指標(如規劃設計指標)的控制達到風險控制目標；管理可控風險的可控程度和可量化程度相對較低，有些只能做定性分析(如政策風險、市場風險等)，甚至較難控制或采取有效措施進行管理。這一細分有助于對城市開發項目進行進一步的量化分析。

四、效用理論與風險的可控性

同一風險對于不同的城市開發項目和不同的項目管理組織，其可控性有著明顯的不同。同一數額的收益或損失對于項目中不同的人或組織，其承受能力或感受也不一樣。這都涉及到效用的概念。風險效用指人們對該風險的感受程度，其數值是一個相對值。人們對風險信念、風險后果也隨著風險后果大小、環境變化而變化，這些變化可以用效用函數u(X)來表示。項目風險管理中，效用曲線常被用來量化項目管理人員的風險觀念。

圖4中的三種常用效用曲線，反映了人們對待風險的不同態度。①曲線工稱為保守型效用曲線，這類項目風險管理人員對收益的反映比較遲緩，而對損失比較敏感，是一種謹慎小心、規避風險、不求大利的保守型決策者。②曲線Ⅲ稱為冒險型效用曲線，這類決策者對損失的反映比較遲緩，而對收益則比較敏感，是一種不怕風險、謀求大利的進取型決策者。③曲線Ⅱ稱為中間型效用曲線，這類決策者對能夠得到的收益期望值本身與效用大小看成是比例關系，是一種愿冒一定風險，完全按期望值大小選擇行動方案的決策者。

在上文中，圖3中的C曲線反映的是項目整體對某一風險的承受能力，而圖4中的三種曲線則是C曲線中項目管理人員風險承受能力的主觀反映，是決定C曲線形狀的一個重要因素。應努力使整個項目組織和機構的效用曲線演變為曲線Ⅱ和Ⅲ，成為進取型的風險組織，增強對項目風險的控制能力，積極面對風險，這樣才能把握機遇并獲得更大收益。

五、城市開發風險的技術控制措施

1 總體原則

(1)控制手段應具有充分性。根據控制論原理，系統要具有可控性，必須選擇足夠多的控制手段，以確保對系統所有狀態產生影響。若控制手段不夠，造成某些狀態不能被控制手段所影響，就不能保證系統初始狀態向期望狀態轉移，達不到控制目標。

(2)控制手段應具有經濟性。風險控制的目的不是為了限制開發活動，而是確保它們受到正確的引導，以減少不必要的損失。在保證系統可控的前提下，應減少不必要的控制手段，以保證控制所帶來的收益大于其成本。

(3)控制手段應充分反映項目內外部環境的作用。項目風險的控制環境指能影響和制約風險控制目標、內容、程序、方法等各種內外部因素的總和，應給予高度關注。

(4)應從決策階段就開始介入，對風險的產生、成長、爆發以及風險后果等進行全面的控制與管理，提高風險的可控性。

2 加強內部控制

(1)內部控制的概念

一般說來，企業風險管理框架是在內部控制整體架構基礎上發展而來的，是對內部控制內涵及外延的拓展。2003年美國反財務舞弊委員會的發起組織委員會COSO出臺的最新報告——《企業風險管理框架》認為：企業風險管理是一個過程，應用于戰略制定及企業各個層次的活動，旨在識別可能影響企業的各種潛在事件，并按照企業的風險偏好管理風險，為企業目標的實現提供合理的保證。COSO同時提出了內部控制包括八個組成要素，即：內部環境、目標設定、事件識別、風險評估、風險對策、控制活動、信息與溝通、監督。從其定義和組成要素可以看出，內部控制與風險管理、風險控制是密切相關的。對于城市開發項目而言，要增強對風險的控制力，首先要從強化內部控制人手，這同時也將有助于提高對外部風險的控制能力。在某種程度上，內部控制甚至比外部控制更重要。

風險管理與內部控制二者既有區別又有聯系。在實際應用過程中，需要重點考慮的是范圍與管制的強度，范圍越大，管制的要求就會越弱。在城市開發項目內部的不同層次，風險管理與內部控制的主導性相對次序也可能不同。例如，從項目的戰略風險依次到經營風險、財務風險，風險管理與內部控制的相對重要性應各有不同。在戰略風險方面，風險管理應該發揮主導作用，內部控制起到配合作用。這一角色逐步逆轉，到財務風險層次，應該是內部控制發揮主導作用，風險管理起配合作用。

(2)加強內控體系的措施

城市開發項目內部控制系統存在的目的在于對威脅其開發目標實現的風險進行管理。內部控制能否發揮作用，必須考慮項目面臨的風險的性質、范圍、風險可量化程度、控制成本與管理相關風險可獲得收益的對比。應建立內部控制標準體系，同時堅持全面性和系統性的原則，使內部控制制度滲透到項目各個操作環節，進行事前、事中、事后全過程控制。

加強管控能力和應急能力，實行內部控制自評(CSA)。內部控制自評是綜合地管理和控制風險的有力工具，能夠反映出當前管理控制中存在的問題，使管理層對項目內部控制情況有全面了解。

強化對關鍵風險因素的控制。帕累托“80/20”原理表明了“關鍵的少數與次要的多數”這一關系，即應為80％的問題找出關鍵的影響因素。影響因素一般可分為三類：A類包含大約20％的因素，但它導致了75～80％的問題，稱為主要因素；B類包含了大約20％的因素，但它導致了15～20％的問題，稱為次要因素；其余的因素為C類，稱為一般因素，這就是所謂的ABC分析法。該分析法顯示了風險的相對重要性，也使得項目風險控制變得相對簡單和易于理解，有利于針對關鍵性的風險因素，采取有力的應對措施。城市開發項目的所有風險中只有一小部分對項目威脅最大，因此應對這些風險加以格外重視。

3 風險的量化分析

按照可進行量化分析的程度差異，城市開發項目風險可分為三類：①可以建立概率分布的風險；②難以建立準確的概率分布但尚可以量化衡量的風險；③難以進行量化分析的風險。分別可以采用以下三種分析工具進行處理。

(1)概率分布分析

概率分析是運用概率論和數理統計方法來預測各種不確定性因素的定量分析方法。該方法要求充分利用已獲得的各種信息進行估測和計算，若信息不夠充分則需根據主觀判斷和近似的辦法來確定概率分布。確定風險事件概率分布一般有三種方法：根據歷史資料確定概率分布、利用理論概率分布和主觀概率法。一般來講，風險事件的概率分布應根據歷史資料確定，但由于現實操作中常沒有足夠資料來描述每個可能結果，因此根據實際損失頻數來建立損失分布是不太可能的。如果已知損失分布的情形，則只需1～2個參數即可建立相應的分布，而參數可從樣本資料中進行估計。因此，可運用一些常用的理論分布來建立實際損失的概率分布。

風險分析中常用的概率分布有等概率分布、泊松分布、二項分布、正態分布、對數正態分布、帕累托分布等，具體采用何種分布應根據決策問題的性質而定。①正態分布。是一種重要的連續分布，在風險估計中使用最多，大量自然和社會現象的隨機變量如損失金額等都服從或近似服從正態分布。當獲得的信息量不夠充分時，常將風險因素的概率分布用正態分布代替。②對數正態分布。也是一種連續分布，適用于描述個別損失單位的損失幅度，常用于描述那些數值很小但量很大，或者數值大但量很小的現象。③二項式分布。是一種重要的離散型分布，適用于獨立重復n次觀察，每次觀察只出現兩種結果的情形(貝努利實驗)。④泊松分布。也是一種重要的離散分布，在觀察次數n很大時，可用泊松分布作二項分布的近似，常用于描述大量同質風險單位在單位時間內損失次數的分布。

(2)數學期望值與方差

在實踐中要確定隨機變量的分布函數往往不是一件容易的事情。同時，在許多問題中，并沒有必要全面考察隨機變量的變化情況，而只需知道隨機變量的某些特征，因而并不需要求出它的分布函數。與隨機變量有關的最常用的是數學期望值與方差，這兩個數值雖然不能完整地描述隨機變量，但也能描述隨機變量在某些方面的重要特征，因而在理論和實踐上都具有重要意義。

(3)小概率事件處理

城市開發項目的重大損失往往來源于不常發生的小概率事件。在這樣缺少數據的基礎上很難用傳統的方法來建立模型。如果一個開發者沒有經歷過這樣大的損失，將無法度量這樣的風險，按概率分布、數學期望值以及方差等進行風險值的分析都很難與現實情況相符合。對此，主要通過增強開發項目的資源儲備和結構彈性等以及建立危機管理機制等來應對。

4 不同風險的歸組化解

城市開發項目風險的可控性分為兩個層面：一是項目所面對的某單一風險的可控性；二是由項目所面對的眾多風險組成的項目總體風險的可控性。當在實際的風險管理中將眾多風險放在一起加以管理時，由于群體包容性的增加，不同風險的損失和利益之間多半會趨向于相互抵消，單一風險的不確定性也趨向于一起消失。當把難以預測的具有相似性的風險因素組織在一起時，也顯示出具有某種規律的趨向。通過這種方法，可以將風險或不確定性轉換成可度量的風險或將它消除，美國學者弗蘭克，H.奈特稱之為“歸組”(grouping)，并認為該方法在減少不確定性的種種措施中是最為重要的一種。

5 切斷風險生成鏈

項目風險事故的發生往往是一連串事件連續失敗的結果，若這些環節事件中有一個不失敗，則事故就不會發生。同時，風險的可控性與該風險的成長階段有關，發育越完善的風險越難以控制。因此要盡早介入風險管理，切斷風險生成鏈。

美國公路安全保險協會會長小威廉，哈頓(William Haddon，Jr)提出了10種通過能量釋放的策略來抑止產生事故的條件或者加強阻礙事故生成的條件，從而進行風險控制的“能量釋放理論”。①根據風險因素特性，采取措施使其發生概率降至接近于零，從而預防風險因素的產生；②減少已存在的風險因素；③防止已存在的風險因素釋放能量；④改善風險因素的空間分布從而限制其釋放能量的速度；⑤在時間和空間上，借助人為設置的物質障礙把風險因素與可能遭受損害的人、財、物隔離；⑥改變風險因素的基本性質；⑦對實施項目的人員進行風險教育，制訂嚴格的操作規程；⑧進行安全監控并及時作出響應；⑨改變危險源的性質，減少暴露，降低意外事故發生的可能性；⑩以降低失效事件發生的頻率和損失幅度為主進行損失預防。

此外，應當十分注意風險的轉化條件和觸發條件，因為只有具備這些條件，風險事件才會真正發生而造成損失。對風險轉化條件和觸發條件的有力控制是應對風險的重要切入點。

六、城市開發風險的社會控制

按照社會建構論的觀點，城市開發與其社會后果是統一的，也即城市開發的正負面影響均內在于城市開發自身。因此，風險性并不是外在于城市開發的特征，而是城市開發的內在屬性之一。雖然采用更為科學、合理、系統的開發管理措施能夠在一定程度上大大降低開發中的風險，但正如德國社會學家U.施曼克所指出的，經過修正的技術本身仍然是風險的生產者，技術水平的升級不僅不會消除風險，反而會帶來風險水平的相應升級。因此，要實現對城市開發項目中各類風險的有效控制，還需要從技術措施之外尋找補充“答案”，從社會控制的角度來妥善解決技術措施之外的認知、利益與協調等問題。

1 充分考慮主觀認知因素

“風險社會”和“世界風險社會”的來臨給傳統的風險治理機制帶來了新的挑戰。由于現代風險在本質上和特征上與傳統風險有根本差異，因此必須建立符合風險社會要求的新的風險治理機制。傳統的風險治理機制的重點在于對客觀風險和災難的防范、預警和事后處理，對主觀層面的問題較少涉及。在建立現代風險治理機制時，必須充分考慮人們的主觀“風險認知”因素，對于后者的研究是良好決策的前提。

2 風險控制的公眾參與

在傳統的風險治理體制中，專家系統常常處于核心地位。由于現代風險的復雜性已經超出了任何單一專家系統可以解釋和控制的范圍，專家往往也難以對新的風險做出準確預測。此外，由于現代技術所導致的風險已經擴散到社會的各個方面，其影響已波及每一個社會成員，公眾對了解可能影響其利益的開發活動有著強烈的愿望，因此在風險控制和管理中公眾的參與是不可或缺的。這不僅要求在相關政策制訂過程中需要社會公眾信息的反饋，在實際風險管理和控制過程中也需要建立公眾利益能夠得以表達的有效途徑。此外，應充分發揮咨詢機構、新聞媒體和各種非政府組織(NGOs)等與特定城市開發項目并無直接相關利益的群體對開發活動的積極干預作用，在政府、開發商、相關居民和非直接利益相關群體之間建立面向共同的風險管理和干預的資源、信息交流與互補的平臺，減少項目風險決策和實施中的失誤，從而更好地推動項目的低風險、高效率運行。

3 利益協調與平衡

城市開發項目，尤其是大型的開發項目，涉及到大量的公眾和利益群體，因此在一定程度上說具有很強的“公共性”特征。要把城市開發可能造成的風險和損失降到最低限度，政府就必須在正確的立場下進行積極的調控與平衡，但即使如此也并不能在任何時候使所有的利益群體都得到滿足。在許多情況下，利益主體往往從各自的立場出發表達和爭取自己的利益，公共利益不會成為倫理思考的出發點，尤其是各種既得利益者和可得利益者。這種個體利益與社會整體利益的分裂和對立在不同層次上均有所表現。因此，僅僅依靠人類的“工具理性”來防范和控制風險往往在現實開發活動中遇到很大的困難和阻力。因此，在城市開發項目的風險決策與管理過程中，必須充分考慮各個相關利益群體的平衡以及在項目實際運作中的可行性，制定基于利益平衡的切實可行的實施策略。

4 增強對未來的控制力和預測能力

“世界風險社會”的概念使我們認識到人為的風險只有有限的可控性。提高對項目風險和不確定性的控制能力的最徹底的方法，即獲得更多知識以增強對未來的預測能力。因為知識的主要實際意義就是控制，隨著文明的總體進步、技術的改良及知識的增長，人們對項目風險的了解和控制能力會越來越強。

(責任編輯：陳曉東)