中國不是新加坡

不能想當然地認為淡馬錫模式可以成功，籌建中的國家外匯投資公司也可以成功。無論從經濟效率方面看，還是從政治策略方面看，國家外匯投資公司都不應該以巨型國際控股公司為目標

國家外匯投資公司的建立，究其原因應該是新加坡成功經驗的鼓舞。的確，至少到今天為止，新加坡國有企業的經營并不低于私有企業，在服務于國家經濟發展戰略目標的同時也獲得了很好的效益。但是新加坡能夠做到的，中國是不是也可以做到呢？

兩個華人社會的本質區別

應該說，各個國家之間總是有一定共性的，所以任何國家的經驗對中國都有借鑒意義。但每個國家又都有自己獨特的國情，應該用理性審視其他國家的經驗，分清什么是適用的，什么不適用。中國人對新加坡的經驗特別感興趣是有一定道理的，那就是新加坡絕大部分人口與中國同宗同源，有著共同的文化淵源。這個共性顯然是很重要的，但不能由此忽略新加坡國情中與中國大相徑庭的很多其他方面。

首先，新加坡與中國的制度條件很不同。新加坡的國有企業和資本是在市場經濟有了相當的發展并且一直作為經濟運行的制度基礎的情況下建立發展起來的，而且政府在擴大國有資本對經濟的參與和控制力的同時，也始終鼓勵和支持私有企業的發展，為私有企業開發充足的發展空間，國有資本的發展不僅從來沒有建立在壓倒或擠壓私人經濟的理念之上，反而經常成為私人企業發展的安全保障。所以，作為股東代表的政府官員能夠始終保持著根深蒂固的市場經濟思維方式和經營觀念。

而中國經濟此前并沒有成熟的市場機制和與其相適應的市場經濟思維方式與經營觀念。歷經30年改革開放后的今天，市場經濟仍然沒有發展到成熟階段，與之相適應的市場思維和經營觀念也難以確立，特別是在尚存的國有經濟部分。中國可以很快地復制市場經濟的法律規定，但無法即時移植市場經濟傳統里深入骨髓的經營理念。這是為什么新加坡可以讓政府管理人員經營國有資本以防止重要企業落入外資手中，不會降低企業經營效果，而中國的國有企業卻需要外資管理人才來改善企業經營效率的原因之一。

制度觀念差異只是中國與新加坡之間的重大差異之一，并不是新加坡國有企業成功的唯一原因，因為西方發達國家的政府官員和國有企業管理人員并不缺乏市場經濟思維方式和經營觀念，但那里的國有企業經營效率也普遍不理想，這是1980年代前后西方國家私有化浪潮的原因所在?，F在如果有為經濟或社會發展所需要而私人企業不敢或不愿意投資的行業、地區，很多國家常見的做法是國家投資啟動，發展到一定程度，由私人企業取而代之，低效率的國家資本逐步退出。而新加坡的國有公司在很多情況下沒有走這樣的道路，而是一直經營下去，保持國家資本對行業的參與甚至控制權，國家資本的控制和參與也沒有降低企業的效率。但是，這卻不能證明新加坡國有企業的成功經驗可以一般性地運用到所有國家。因為新加坡國有企業獨特成功的一個重要原因是它具有包括中國在內很多國家所不具有的“規模微小性”。新加坡國有企業的成功也許還有其他原因，比如中國的家庭文化和儒家文化的影響，但這些因素需要與新加坡經濟的微小性質相結合才能產生新加坡的結果。

新加坡經濟的規模與中國是不可比擬的，量的不同到了一定程度會有質的影響。對新加坡經濟有一個廣為接受的比喻，那就是整個新加坡經濟和社會是一個大的新加坡股份公司，政府是董事會，部長和高層公務員是部門經理，國民是工人，并越來越覺得自己是公司的股東，即使是很小的股東。對于這樣一個小型經濟體，管理國家經濟比中國要容易得多。新加坡國家的微小性也決定了它缺少經濟資源，決定了經濟的開放性和脆弱性，外部環境的變動能夠對新加坡經濟產生重大影響，所以經濟的穩定發展需要政府的協調和管理，這些都是和中國幾乎可以說天壤之別的地方。中國是一個規模十分巨大、構成極其復雜、各部分發展程度極度懸殊的經濟體，國有利益對于個人而言實在是一個很難有切身利益感受的概念。相比之下，新加坡政府官員乃至國民對自己是國有企業股東身份的感受，相信會比中國官員和國民要明確很多。

基于這些基本國情的獨特性，新加坡政府可以采用一些獨特的政策，這些政策也是國有企業成功的原因，其中很重要的一條是政府官員的業績和薪酬與私營企業掛鉤，這對政府官員的工作表現顯然有著極大的激勵效應，而且大大提高了業績考核和問責制度的效力。而這類政策是中國無法實施的。新加坡之所以可以實施這樣的政策，因為在它的小型的市場化發達經濟中，地區和行業之間的收入差距相對較小，政府官員的業績和薪酬與私營企業掛鉤很容易實施，而在中國，地區、行業間收入差異巨大，政府官員的業績和薪酬如何合理地與私營企業掛鉤是一個根本沒辦法把握的問題。

也是由于新加坡國家的微小，政府官員升遷的官階數十分有限，從職員升到總理經過的官階數也不會比中國一個小規模城市從基層辦事員升到市長多到哪里，因此，成功上升的官員在每個官階的任期相對穩定長期，總理可以對中層官員了如指掌。這種穩定長期并非終身制，反過來又是一個很有效的制約機制，因為在這種情況下，官員的事業心和努力更多地表現在對現任崗位長期業績的追求，其表現也可以很容易通過業績加以評價。所以政府官員不管是作為國有資產的代表還是國有企業的管理者，都能夠較好地執行監督和管理職責。而在中國縣級上面有地區級，地區上面有省級，省級上面有中央，政府官員的發展需要不斷升遷，加上為了防止官員建立起地方或部門獨立的利益體而進行的頻繁調動，多數官員在一個職位的任期較短，總理對省級官員都不可能認全，對基層更是天高皇帝遠。從下級角度看，上級也是頻繁更換，這一方面使得上級和公眾很難考核官員的業績，因為很難區分一個任期的業績是在任官員還是前任官員工作的結果，也很難評價在任官員的工作對離任以后業績的影響；另一方面也造成了官員的短期行為。這些都是新加坡所沒有的問題。在新加坡，總理甚至可以對一個大型國有企業的效率傾注較多的注意力，所以中國文化的人治傳統可以發揮較好的作用。新加坡在完善的制度之外還可以在一定程度上依靠人治傳統管理國有企業，而中國國有企業要提高效率則只能依靠完善的業績考核和問責制度，人治方法很難奏效。

淡馬錫模式為什么不適合中國

1974年新加坡政府組建淡馬錫，以及同一時期成立其他國有公司的動機，是為了加速工業化，進行經濟結構重組，防止經濟的空洞化（制造業外遷、工作崗位出口、經濟的制造業核心縮小），投資方向是國內經濟。新加坡本國資本當時固守在與來料加工相關的貿易和商業活動中，私人企業不敢或不愿意進入新的投資領域，比如修船、煉油和石油化工、銀行金融等高風險領域，因為在這些領域的投資往往需要較高的管理費用，專業化程度高，投資周期長，初期利潤低。為了不失去這些領域的發展機會，時任總理李光耀明確指出，政府會毫不猶豫地使用公眾資金加快私人企業不敢或不愿意投資的行業的發展，政府作為全資或部分資本投資者，等于為投資于這些機會的私人企業提供很好的安全保障，有吸引和鼓勵本國和外國資本進入對國民經濟具有重要意義的行業的作用，帶領經濟向科技密集化方向發展，并不斷地探尋向價值鏈高端的發展機會。這些國資參與的企業還開發了就業機會，提高了勞動力的科技水平，帶動消費者需求的擴大。

可以看出，這個時期淡馬錫的經營目標是簡單明確的，那就是實施國內經濟發展戰略，即使是虧損也在所不惜，而且是投入國家資本，并不需要同時解決過剩流動性、過度外匯儲備之類的問題。后來，新加坡經濟經過幾十年的高速增長后，國內經濟發展戰略取得了令人滿意的結果，資本充足，最感短缺是可供投資的市場空間。亞洲金融危機的爆發，給新加坡經濟造成更大的困難。這時候，淡馬錫做出了將一半資本分流到國際市場投資運作的決策，將投資方向轉移到亞洲地區一些具備高速成長潛力的企業。淡馬錫轉向海外的投資，其經營目標也是簡單明確的，即從低收益的國內市場轉向高收益的海外市場。從淡馬錫在國際市場上的經營來看，資金經營效率是高于一切的。

淡馬錫已經轉化為一個成功的國際投資公司，但它在國際市場上的運作經驗要作為中國國家外匯投資公司的榜樣還應該有所保留。中國國有資本，除了上面分析的微觀經濟效率方面的問題，還有宏觀效率需要考慮。大國政府管理經濟的任務與小國是不同的。首先，對于小國政府而言，統籌國家經濟發展戰略可能也包括國家重要企業的發展，所以可以參與企業的微觀運作，包括企業的利潤追求；而對大國政府，統籌國家經濟發展戰略的任務要復雜繁重得多，比如建立國家獨立的經濟體系，包括基礎科學和高端科技的研究開發，管理地區之間的平衡發展等等，這些都是小國所沒有的問題。所以，大國政府參與企業只能限于那些以國計民生舉足輕重的發展戰略為目標的企業，不應該參與以利潤為目標的微觀企業。其次，與新加坡這樣的小型外向性、國內經濟已經相對發達的國家不同，中國經濟還很落后，政府在經濟方面的根本任務是發展國內生產，資本在國外市場上的收益對中國經濟的實質意義有限，中國經濟發展的主要空間還是在國內。另外，中國經濟總體龐大，可以活動的國際空間相對狹窄，不像新加坡，可以在國際市場的縫隙中游刃有余。

此外，政治方面的問題也必須考慮。擴大國有資本在國際市場上的影響力，對中國利益和國際政治經濟秩序的穩定不利。新加坡是一個小國，雖然現在已經是很發達的經濟，它的舉動對世界經濟的影響以及相應的國際社會對它的關注乃至戒備，仍遠遠無法與中國比擬。比如，淡馬錫對中國大公司和國有銀行大量投資，中國不會有太大擔憂，反過來，如果中國國有公司對新加坡國內企業進行同樣大規模的投資，新加坡的反應一定十分不同。淡馬錫的經營活動盡量保持低調，已經吸引了來自四面八方的注意力，而籌建中的國家外匯投資公司規模要大得多，難免樹大招風。因此如果中國要成立一個國家資本的超級投資機構，在國際上進行類似淡馬錫那樣的經營，不管從中國經濟的影響來看，還是從國家外匯投資公司的巨大資本來看，都很難保持低調，必將激起各國的高度戒心。

在國際上宣張國家資本，不但會引起其他國家的反彈，對中國國際發展不利，也與中國實際實力不相符。中國不應該讓巨額外匯儲備沖昏頭腦，應該清醒地牢記，中國仍然是一個發展中國家，還有大量的剩余勞動力，很多地區和行業仍然十分缺乏發展資金。對國計民生最具重要發展戰略意義的是兩端：一端是落后貧困地區的發展，另一端是基礎科學和高端科技的發展，這才是中國經濟發展得以持續的后勁所在。這些方面都是私人企業不愿意投資的方面，卻對中國的發展有著重要的戰略意義，國有企業或資本應該先用于實現國家發展戰略，用于私人不愿意投資的戰略領域。如果說國有企業或國有資本仍然有存在價值的話，應該是為這些領域服務，而不是到國際市場兼并控股，給人以到處“通吃”的姿態，吸引四面八方的注意力。

當然，這并不是說中國不可以有國際戰略，只是說不應該以國家資本運作的方式進行，而應盡可能采取政府性貸款投資鼓勵民營企業實施的方法。不論從經濟角度看，還是從政治角度看，中國的國際投資機構從民間金融活動的渠道產生和發展起來，是比國家資本運作更為合理的選擇。

國家外匯投資公司不能為

小聰明所誤

關于籌備中的國家外匯投資公司，各方解讀多有不同。在我看來，由于合理外匯儲備是國民經濟對外流動性的安全保障，國家外匯投資公司的管理應該以謹慎為原則，其經營目標是投資儲備的安全升值，不應該冒險追求高回報；該公司在國內應該擺脫現在匯金公司承擔的金融系統安全和金融機構重組等任務，也不應該在國際上實施中國的戰略目標；該公司應該在追求投資儲備安全升值這單一目標下，制定嚴格的業績考核、問責以及相應的獎懲制度，這樣才能保證公司有效地實現其經營目標，避免造成外匯儲備的重大損失。

把國家外匯投資公司定位于投資儲備而不是過度外匯儲備，其意義不能簡單地理解為只是縮小了國家外匯投資公司的規模，它還意味著拋棄用國家外匯投資公司作為分流過度外匯儲備主要途徑的思路，把主要注意力轉向優化外匯管理制度、拓寬民間資本流出方面。

過度外匯儲備是中國經濟結構失衡、外貿持續順差在現行外匯管制制度下的扭曲表現，應該從源頭治理。首先應該努力調整經濟結構，減少貿易順差，減少外匯儲備沉淀資金的繼續累積。對于已經沉淀的過度外匯儲備，最有效的使用途徑是民間對外投資，應該努力優化改革外匯管理制度，疏通民間對外投資渠道。成立國有公司對外投資也許是解決過度外匯儲備最容易快捷的辦法，但不是最好辦法，有巨大的經濟效益隱患，不應該讓辛苦積蓄的外匯儲備有打水漂的危險。即使通過優化外匯管理制度、擴大民間對外投資來解決過度外匯儲備的成效緩慢，也應該堅定不移地走這一正本清源之路，以矯正經濟中的扭曲現象，而不是用成立國有公司舉債購匯這樣扭曲的方法為制度扭曲的結果尋找出路。這樣才與當前改革的大方向和主要思路相一致。

籌建中的國家外匯投資公司除了與公有制相關的弊病，還有解決過剩流動性、過度外匯儲備問題和一些模糊不清的戰略投資目標，對于這樣一個多重目標的巨型國有企業，根本無法建立任何有效的業績考核標準和問責制度，這樣的公司將來經營風險巨大，經濟效率堪憂。即使是國務院的直屬管理，也并不能提供保證該公司完美兼顧地實現多重經營目標的有效機制。

新加坡促進私人企業發展的同時，發揮國有資本在實施國家發展戰略方面的主導作用的經驗，中國應該積極學習，但不能將新加坡國有企業在國際上的成功運作經驗作為楷模，因為新加坡的很多特點中國并不具有。不能想當然地認為淡馬錫模式可以成功，籌建中的國家外匯投資公司也可以成功。由于中國自己的特點，新加坡國有企業的一般經驗和淡馬錫在國際運作方面的經驗肯定無法在中國獲得成功復制。無論從經濟效率方面看，還是從政治策略方面看，國家外匯投資公司都不應該以巨型國際控股公司為目標。

不要指望成立一個公司能夠解決所有的問題。對于中國這樣一個大國，如果有值得國家追求的各種目標，應該成立不同的單一目標機構在相關部門的管轄下分別運作，而不是集中由一個國務院直轄的公司兼顧運作。比如，合理外匯儲備的優化管理應該由國家外匯投資公司定向管理，而如果的確有為國民發展戰略需要的投資項目，比如資源、高端科技工業等，應該成立以該戰略目標為最高目標的組織，由政府財政（直接收入或發債收入）中撥款，相關部委對口管轄。當然，該項目的合理性和必要性需要經過科學論證和嚴格審議，取得法律地位。在確定的戰略目標下，建立明確的業績考核標準和問責制度，才能有效地實現預想的戰略目標。