上海市公共衛生專業人員隊伍建設面臨的問題和原因

羅春燕　李　敏　丁瑾瑜　何智純　羅薇薇　吳維群　郁泉珍　冷培恩　陳　文　張　勘　劉雄鷹　張勝年

經過了SARS的洗禮和第一輪公共衛生體系建設三年行動計劃的有力推進，上海市公共衛生專業機構和網絡建設已經形成規模。根據整體發展戰略，要進一步完善公共衛生體系，軟件建設問題逐步突現。而人員隊伍的建設應該是軟件建設當中的重點。近年，關于公共衛生人員隊伍建設中存在的問題受到業內管理層的關注，也是專業人員關心的熱點。但是目前尚無對上海市公共衛生人員隊伍存在問題的系統性研究，更缺乏對根源的分析，使得公共衛生人才隊伍問題僅停留于主觀的、個別的認識。

本研究的目的是通過分析上海市公共衛生專業人員隊伍存在的問題和問題根源，為制訂本市公共衛生人才發展策略提供依據。本研究的公共衛生人員是指在公共衛生專業防治機構和社區衛生服務中心從事預防保健工作的專業技術人員。お

1對象和方法

1.1抽樣問卷調查

2005年6月，以分層隨機整群抽樣的方法，抽取上海市和區縣疾病預防控制中心和預防保健機構中專業技術人員1 019人進行問卷調查。調查內容：被調查者基本情況，對從事公共衛生工作的認識及態度，對人才建設的認知程度、滿意度，對單位人才建設狀況的評價和培訓需求。課題組成員對回收的調查問卷逐項檢查核實，凡填寫完整率在95%以上者屬有效問卷。共回收有效調查表1 008張，有效率為98.9%。

1.2專家訪談

選取市、區縣衛生局、市、區縣級專業防治機構、社區衛生服務中心內從事疾病預防控制、預防保健或衛生管理專業人員和行政管理者以及醫學院校從事公共衛生教育的25位專家作為對象，進行專題訪談和個別訪談。訪談內容：上海在公共衛生專業人才建設所開展的工作、取得的成效和經驗，目前上海公共衛生人力資源現狀和人才建設的需求、存在困難和突出問題，造成這些困難和問題的根源，解決問題的對策和方法。

1.3統計分析

用SPSS 13.0軟件對調查資料建立數據文件，由兩人分別獨立錄入全部數據，然后對2份數據文件進行交叉比對，數據檢查無誤后再進行統計分析。計算各分類項目的人數、構成比和均數以外，采用趨勢χ2 檢驗對等級資料進行分析。お

2結果

2.1公共衛生人員隊伍存在的問題

2.1.1專家對公共衛生人才隊伍主要問題的認識95.45%的專家認為，目前我市公共衛生人才隊伍的主要問題為人員結構不合理，90.91%的專家認為是隊伍人員知識面窄，86.36%的專家認為是學歷層次低和工作技能不完善。

2.1.2目前緊缺的人才在談到目前公共衛生隊伍中最緊缺的人才時，100%專家認為是高層次學科帶頭人（85.71%）、項目管理人才、宏觀管理型人才（57.14%）和社區公共衛生護士（57.14%）。

2.1.3專業技術人員對本單位人才結構的評價專業人員對本單位人才結構（主要是學歷和職稱構成）是否合理的看法不盡相同。認為合理或不合理的人數都在50%左右。學歷越高、職稱越高的專業技術人員認為有缺陷和不合理的比例越高，學歷和職稱越低認為合理或較合理的比例越高，差異有統計學意義（χ²_趨勢=9.462 ，P=0.002；│²_趨勢=10.385，P=0.001）

2.1.4專業技術人員對知識和技能培訓的需求調查發現專業技術人員最希望補充的前3位知識是心理學、統計流行病學和衛生管理學，其他較重要的知識是臨床醫學及社會學和社會醫學。專業技術人員最希望補充的前3位技能是應急處置實際工作操作能力、計算機應用和人際溝通技能。其他較重要的技能是公共管理、英語聽說讀寫和科學研究能力。

2.2專家對公共衛生人才隊伍存在問題產生原因的認識

專家普遍認為，比較重要的原因是（按照重要性排序）：歷史遺留問題沒有解決（90.91%）、政府相關部門的政策支持力度不夠（86.36%）、人才發展的舞臺不夠寬和待遇低（68.18%）。

2.3專家對人才建設困難的認識

專家認為，專業機構的主要困難依次為：專業機構的工作定位不明（73.33%）、資金保障不足（66.67%）、上海市的人才政策限制（60.00%）、單位中原有人員在大環境的影響下不思進取（53.33%）、上級行政部門或相關部門文件規定的限制、用人單位對人才引進的自主權不夠。お

3討論

公共衛生人員隊伍的建設與公共衛生機構的功能定位和工作特點相互適應，這是本次研究用于分析問題的基本依據。以疾病預防控制機構為例，疾病預防控制人員隊伍需要完成疾病預防控制機構應承擔7項公共職能［1］，其發揮的作用又應該與疾病預防控制工作的特點相適應，即：① 疾病預防控制是公共衛生的重要組成部分，最終目標是促進公眾健康，延長壽命；② 疾病預防控制的服務對象是全社會群體；③ 公共衛生的實質是公共事業管理，必須得到政府強有力的領導和相關法律法規的保障；④ 公共衛生的實施涉及社會的各方面，需要多部門參與和醫防結合；⑤ 疾病預防控制事業的發展應有經受過良好教育和多學科背景的人員隊伍作為支撐。

本次研究結果顯示,目前我市公共衛生人才隊伍的主要問題為人員結構不合理、隊伍人員知識面窄和工作技能不完善、城鄉分布不均和數量不足。我們將結合相關研究結果對這些問題和產生的根源進行分析。

3.1隊伍結構不合理

結構的不合理主要體現在類型和層次的不合理。目前在公共衛生系統最為緊缺的3類人才分別是專家型人才、綜合管理型人才和全科型人才。從公共衛生體系內的專業發展來看，與整合之前防治機構的職能相比較，學科功能增加、工作方式更為復雜，這要求公共衛生人員團隊既要能夠開展常規業務又要能夠開展應用性研究，并且能夠適應不斷變化的防病形勢。從公共衛生的服務對象來看，處于生命不同階段的人以及處在不同場所的人，對公共衛生的服務的需求是不相同，并且往往是綜合性的，需要綜合措施進行干預。所以，專家型人才要能夠體現所在領域的學術水平，引領學科的發展；綜合管理人才要能夠對內進行綜合管理、開展計劃和評估，對外能夠協調溝通、實施技術支持和宣傳推廣；全科型人才要能夠綜合實施公共衛生的適宜技術。這3種類型人才的缺乏已經成為公共衛生事業發展的主要障礙之一。

人才層次的不合理性，目前用來分層次的主要是職稱、學歷和年齡。對年齡構成較普遍看法是“中堅力量缺乏現象”，即36~45歲年齡段的專業人員最少，以及“人才老化”現象，即46~55歲年齡段的專業人員最多。人才學理論認為，中青年是人才創造或創新的最佳年齡區，是出成果的黃金時代。公共衛生預防醫學隊伍中最佳年齡期專業人員數量少學歷低，必然造成創新潛能不足。學科的發展是要有積淀的，依靠老、中、青的共同努力，缺少了中堅力量，對老一代的工作經驗和成果不能得到完整地傳承，對新一代不能很好地言傳身教，對事業的發展相當不利。

3.2公共衛生人員知識面窄和工作技能不完善

不論是專家還是專業人員都認為，目前的人員隊伍存在的知識面窄和工作技能不完善的問題。專業人員認識到自身需要補充包括心理、社會、管理、臨床、流行病與統計、溝通、外語在內的諸多知識和技能。一個具體的公共衛生工作崗位對人員要求是綜合性的。比如一個綜合管理崗位，不僅要求對公共衛生工作的工作規律、常規知識有全面的認識，還需要具備文字和口頭溝通的技巧，掌握政策和管理知識和技能，有時還需要社會、心理學方面的技能；再如一個專家崗位，不僅要求掌握學科理論基礎和開展科學研究，還要能夠對具體的問題進行技術決策，需要能夠判斷具體措施操作的可行性和合理性，能夠預見技術的發展和更新，由于服務的對象是人群，也需要掌握一定的溝通技巧、有較高的外語水平。個人能力決定著團隊能力、團隊能力決定著機構能力，個人能力不足是體系人才隊伍問題的源頭。

3.3公共衛生人員隊伍存在城鄉分布不均和數量不足問題

人員隊伍城鄉分布不均和數量不足，影響到公共衛生工作的覆蓋面和個性化服務的開展，最終影響公平性和效率。關于公平性的影響，可以體現為市區和農村之間、市區社區之間、家庭與家庭之間所接受到的公共衛生服務的數量和質量的不同。關于效率的影響，對于1個專業人員服務2778人的現狀，只能采取“廣種薄收”的工作方式，可預見其效果和效益應不盡如人意。

3.4人員隊伍現存問題的根源

3.4.1隊伍建設滯后于機構職能的轉變90.91%的專家認為，造成存在問題的原因是歷史遺留問題沒有解決。假定在機構改革以前的人員隊伍與當時的機構功能是相互適應的，在機構和體系的職能轉變之后，原來的隊伍和人才培養的思路和方法，必然與現在和將來事業的發展不相適應。人才建設是體系建設當中的一個子系統，有其自身的特點，“十年樹木，百年樹人”，相對于硬件建設、機構的改革，人才建設是需要一個周期的，并且由于我國事業單位的人事制度的特點，不可能像國外的機構允許有更多的人才流動。因此，不可能在短時期內對人才的結構、層次有較大的調整。可以認為現在存在人才隊伍中的問題，是機構改革和職能轉變的一個后續問題。解決人員隊伍的問題，既不能不考慮歷史的影響，也不能完全歸結于歷史的影響，要立足于現實展望未來，盡力營造人才隊伍建設的良好環境。

3.4.2尚未形成人員隊伍建設的良好環境①專業機構定位不明確。人才隊伍的建設與機構職能應該是相互適應。從公共衛生專業防治機構的性質來看，應是執行政府職能、保障社會公共衛生安全的專業機構，它提供的公共衛生服務屬于典型的公共產品，其工作內容和工作量是不能完全由市場來調節的，應該由政府買單。73.33%的專家認為，定位問題是人才建設的首要困難。在定位不明確的情況下就不能弄清哪些服務應該由政府支付，數量又應該是多少。因此，就存在機構通過創收補充投入不足的現象，從一定程度上沖淡了政府職能的落實。對于創收職能剝離或開展收支兩條線的單位，如果政府投入不足，其人才隊伍建設將遇到更大的障礙。

②專業機構業務經費明顯不足、專業人員待遇偏低。66.67%的專家認為，資金保障不足是人才建設所面臨的困難。隨著人們健康需求的日益增長，政府對公共衛生工作提出了更高的要求，任務越來越重；同時隨著市場經濟的發展，工作的難度也越來越大，工作范圍不斷擴大，業務工作經費呈現較快的增長態勢，因此需要更多的經費投入。而目前資金的保障不足，公共衛生事業得不到發展或發展緩慢，專業隊伍得到鍛煉和培訓的機會少，事業發展沒有吸引力。同時，待遇偏低使得公共衛生工作崗位在職業市場中缺少競爭力，高端人才不愿意進入。從國際經驗看，人均年GDP超過5000美元后，人們對提高生活質量的需求增加，加大公共衛生投入是政府公共服務的主要職能，也是政府的責任。

③公共衛生體系沒有符合自身工作特點的人才評定標準不利于各類人才的發展。目前的公共衛生職稱系列針對預防醫學各專業設定的，著重評定專家型的人才。對于綜合管理型和全科型的人才的評價標準也是參照專家型人才的標準，缺少符合其特點的職稱系列；公共衛生的社會性等特征，需要從事公共衛生工作專業人員應是多學科背景，包括自然科學和社會科學專業畢業人員，而目前的職稱系列規定，這些人是不能參加公共衛生執業醫師考試的，即不能參與公共衛生醫師職稱系列評審；這些規定均不符合公共衛生預防醫學發展的需要，不利于吸引和留住各類人才。

④公共衛生人員教育和培訓機制與職能轉變不相適應。公共衛生人力資源的來源主要依靠醫學教育提供。目前本市在高校培養的公共衛生專業學員主要為本科學歷。大多數專家認為，現有的教學機制和模式與公共衛生實際需求有教大的差距，新入行的大學畢業生需要培養較長一段時間才能擔當相應的職責。在醫學院校的學歷培養中，醫學生過早分化，學生學習興趣早期固化，對本專業以外與手段學習興趣缺乏。在以培養本科學歷的公共衛生預防醫學課程設置中，大多數專家和專業人員認為，公共衛生預防醫學專業技術人員所必須掌握的知識都在大學學歷教育課程中得以完成，而實際上許多必須的技能，如應急處置、人際溝通等在課程中要么沒有設置，要么為選修課且學時和學分很少。這種教育培養上重理論輕實踐、重知識能力輕動手能力的機制和教學目標，導致了所培養學生在理論與實踐上的脫節，畢業后很難立刻適應專業防治機構的工作需要［2］。

各級醫院對新入行的臨床醫師有嚴格的臨床住院醫師培訓規范，采用輪轉培訓、專科培訓、確定導師制等方法，使住院醫師經過培訓后有條件成為合格的臨床醫師甚至專家［3］。與醫院對臨床醫生的培訓相比較，在公共衛生專業機構對專業人員并未建立規范化的崗位培訓制度，缺少嚴格訓練的氛圍，將會拉大原有的差距。同時，大多數公共衛生預防醫學專業人員缺少來自單位內外的競爭壓力，缺乏繼續學習的動力，這將不利于人才的建設和單位的發展。お

4參考文獻

［1］疾病預防控制體系建設研究課題組. 疾病預防控制體系建設研究報告——問題與對策［R］. 北京：人民衛生出版社，2006.

［2］楊克敵，楊世秀，歐陽寧慧.公共衛生與預防醫學人才培養模式研究［J］.中國高等醫學教育，2003，3：24－25.

［3］鄭芳，方淑昌.加強住院醫師規范化培訓促進醫院人才培養［J］. 繼續醫學教育，2004，18（6）：25-27.