北京大興開(kāi)發(fā)區(qū)：以新規(guī)劃之名

劉　彥

土地資源趨緊，形勢(shì)所逼，規(guī)劃不得不服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，淪為另一種“圈地運(yùn)動(dòng)”的工具。而舊有的規(guī)劃作廢之際，新規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容并未有多少本質(zhì)改變，不過(guò)改頭換面，由開(kāi)發(fā)區(qū)變?yōu)椤盎亍倍?/p>

“聽(tīng)說(shuō)不符合要求的要遷走。我們剛進(jìn)來(lái)，產(chǎn)業(yè)符合新基地的要求。”北京市大興區(qū)中部魏善莊鎮(zhèn)的大興工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)龍海園區(qū)(原魏善莊工業(yè)區(qū))內(nèi)，一家叫做“宇稱物流”的公司正在施工。這個(gè)公司2006年買下該園區(qū)的100畝土地使用權(quán)，目前正在加緊施工建設(shè)。

雖然這個(gè)園區(qū)即將劃轉(zhuǎn)為新建的占地5160畝“國(guó)家新媒體產(chǎn)業(yè)基地”的一部分，但大多數(shù)已經(jīng)入園區(qū)企業(yè)并不在意。園區(qū)內(nèi)剛剛建成的北京奧龍?jiān)肥称酚邢薰荆m然行業(yè)與新媒體毫無(wú)關(guān)系，卻仍新招了300多名工人，“村里連老人都去工廠上班了，魏善莊沒(méi)有閑人了。”一位正在企業(yè)門前除草的魏姓農(nóng)民說(shuō)。

企業(yè)們并不相信新媒體產(chǎn)業(yè)基地這個(gè)新規(guī)劃的“新瓶”不可以裝舊酒，何況魏善莊工業(yè)區(qū)早有先例在前。

規(guī)劃的遺留問(wèn)題

2003年，國(guó)家清查各地亂建開(kāi)發(fā)區(qū)土地，魏善莊工業(yè)區(qū)就摘了老牌子，換了“大興工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)龍海園區(qū)”的牌子，其他一切未變，原來(lái)的企業(yè)仍然在原來(lái)的地方，穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)進(jìn)行生產(chǎn)。

2006年12月，由北京市發(fā)改委向國(guó)家發(fā)改委遞交的《北京市開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓工作總結(jié)》中提到，北京市開(kāi)發(fā)區(qū)存在的問(wèn)題，主要有“市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)缺少整體規(guī)劃管理和規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，部分開(kāi)發(fā)區(qū)原有規(guī)劃與北京市‘十一五產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局規(guī)劃不適應(yīng)。”

北京市的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)其興有因。2000年后，北京市規(guī)劃設(shè)立一個(gè)以京津唐為核心，輻射整個(gè)渤海區(qū)的工業(yè)發(fā)展計(jì)劃。大興區(qū)政府聞?dòng)嵐奈瑁骷?jí)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)正式投入建設(shè)。

在這次清理整頓之前，大興區(qū)一共有100家各種名目、規(guī)模不等的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，其中形成群聚效應(yīng)的開(kāi)發(fā)區(qū)有14個(gè)，隸屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)大院86個(gè)。可謂鎮(zhèn)鎮(zhèn)村村皆開(kāi)花。

至于圈地占用非建設(shè)用地的農(nóng)地，當(dāng)時(shí)沒(méi)有引起重視。

“那時(shí)候沒(méi)人想什么規(guī)劃的問(wèn)題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是主要的，工業(yè)大院很普遍。”大興區(qū)國(guó)土資源局執(zhí)法檢查科主任王萬(wàn)興說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)意識(shí)下，大興區(qū)幾乎鎮(zhèn)鎮(zhèn)圈地，把農(nóng)民的地圍起來(lái)就可以搞招商、工業(yè)開(kāi)發(fā)。不過(guò)由于招商落后，撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

在這場(chǎng)清理中，北京市數(shù)字上的470個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)僅保留了28家，開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積減少了五成多。大興區(qū)的工業(yè)區(qū)(含工業(yè)大院)由100個(gè)減少為3個(gè)：中關(guān)村科技園區(qū)大興生物醫(yī)藥基地、北京大興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、北京采育經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。

對(duì)于違反農(nóng)地規(guī)劃的開(kāi)發(fā)區(qū)，北京市的糾正措施，是復(fù)耕和恢復(fù)原用途。

“100個(gè)報(bào)多了。那時(shí)候工作沒(méi)經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)很多工業(yè)大院只是圍了一圈圍墻，真實(shí)情況遠(yuǎn)沒(méi)那么嚴(yán)重。”王萬(wàn)興對(duì)本刊介紹，大興區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)土地清理工作在2005年年底基本結(jié)束，97個(gè)不符合條件的開(kāi)發(fā)區(qū)和各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)大院圍墻大多數(shù)得以清理，部分圍墻拆除，“許多開(kāi)發(fā)區(qū)”恢復(fù)了土地原貌并重新耕種。

雖然大興區(qū)國(guó)土資源局不能提供清理之后復(fù)耕的準(zhǔn)確數(shù)字，但記者在大興區(qū)看到，清理之后的魏善莊工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，除了名稱之變，似乎其余的事情并沒(méi)有得到任何改變。通過(guò)變身為大興工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)龍海園區(qū)，魏善莊工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)不僅得以保全，招商工作也有條不紊。

而在《北京市人民政府關(guān)于公布撤銷各類開(kāi)發(fā)區(qū)名單的通知》中，大興區(qū)魏善莊鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的編號(hào)為第260，緊鄰259大興區(qū)孫村工業(yè)區(qū)之后。在這份名單上，魏善莊鎮(zhèn)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)是“已撤銷(包括摘牌撤出或整合后不再保留名稱)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)”，并不在“整合”之列。已經(jīng)列入整合區(qū)域的，其在名單中已經(jīng)特別注明，如“朝陽(yáng)區(qū)中關(guān)村科技園區(qū)電子城科技園西區(qū)(已并入中關(guān)村科技園區(qū))”。

北京市規(guī)劃委員會(huì)的“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”網(wǎng)上查詢顯示，魏善莊園內(nèi)的北京奧龍?jiān)肥称酚邢薰荆溆玫匾?guī)劃許可證為“2006規(guī)(大)地字0048號(hào)”，其用地建設(shè)得到了北京市規(guī)劃委的批準(zhǔn)和許可后于2006年進(jìn)行。在“建設(shè)位置”一欄，赫然為“大興區(qū)魏善莊鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)”——“大興工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)龍海園”想取代“魏善莊鎮(zhèn)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”，甚至在其用地規(guī)劃許可機(jī)關(guān)那里也并未得到重視。

“在很多地方，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)的清理，只是換塊牌子而已。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)黃小虎說(shuō)。黃小虎認(rèn)為，土地管理最主要的就是要管規(guī)劃，可是各地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要內(nèi)容的執(zhí)政方向，差不多都已經(jīng)將旨在保護(hù)的規(guī)劃，變成了用地的計(jì)劃。

“2005年，北京市給我們的基本農(nóng)田指標(biāo)是58.3萬(wàn)畝，很緊張，差不多已經(jīng)用光了。”王萬(wàn)興說(shuō)。

規(guī)劃的本義，是保護(hù)基本農(nóng)田的數(shù)量。而由于這條“死線”的底線，也使得各地的農(nóng)地指標(biāo)不能縮減，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑需要更多土地，矛盾就此凸現(xiàn)。

各地工業(yè)區(qū)清理的困難，在于清理之時(shí)已經(jīng)有大量企業(yè)入住，并且自成規(guī)模。對(duì)于形成規(guī)模的開(kāi)發(fā)區(qū)，各地的善后手段一般是補(bǔ)辦手續(xù)，向省市一級(jí)補(bǔ)交土地出讓金；或者進(jìn)行空間置換，將原有的開(kāi)發(fā)區(qū)用地置換到其他未被撤銷的開(kāi)發(fā)區(qū)。魏善莊顯然屬于在清理后被置換合并的其中之一。

開(kāi)發(fā)區(qū)改頭換面的不止魏善莊一家。與魏善莊相距不遠(yuǎn)的大興區(qū)孫村工業(yè)區(qū)，如今已經(jīng)改為“北京國(guó)際印刷包裝產(chǎn)業(yè)基地”的一部分。

由于各地開(kāi)發(fā)區(qū)改頭換面嚴(yán)重，2004年3月25日，國(guó)土資源部專門發(fā)文，要求開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓不得簡(jiǎn)單搞合并。國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，“不得以整合的名義，簡(jiǎn)單地將開(kāi)發(fā)區(qū)加以合并；不得借整合名義，表面減少開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量而實(shí)際沒(méi)有減少甚至擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)模；不得以整合名義將省級(jí)及以下開(kāi)發(fā)區(qū)歸并到國(guó)家級(jí)；不得將已撤銷的縣級(jí)及以下開(kāi)發(fā)區(qū)并入其他開(kāi)發(fā)區(qū)。”

也許，在既有的占地面積中修修補(bǔ)補(bǔ)，將原來(lái)已經(jīng)占用的農(nóng)田裝入新規(guī)劃，從而名正言順，就是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)奈之中的一個(gè)選擇。

新領(lǐng)導(dǎo) 新規(guī)劃

根據(jù)2006年1月12日由大興區(qū)第二屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的區(qū)“十一五”規(guī)劃，大興工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)龍海園區(qū)，也就是原來(lái)的魏善莊工業(yè)區(qū)，現(xiàn)在是國(guó)家新媒體產(chǎn)業(yè)基地的一部分。

“基地”是本屆政府的一個(gè)主題詞。占地面積高達(dá)5000多畝的新媒體產(chǎn)業(yè)基地，是本屆大興區(qū)政府班子的一個(gè)重要工作，也是大興區(qū)“十一五”規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。

大興區(qū)提出，要傾全區(qū)之力發(fā)展新媒體產(chǎn)業(yè)。由于首都“十一五”總體規(guī)劃將北京市規(guī)劃成為了“兩軸兩帶多中心”的大型城市，大興就將自己的位置，定位在連接一軸上，就是南中軸的延長(zhǎng)線。大興區(qū)本屆政府的意圖，就體現(xiàn)在南中軸這條線上，認(rèn)為北邊有奧運(yùn)文化，中間老城區(qū)有歷史文化積淀，再往南重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，是題中應(yīng)有之要義。

國(guó)家新媒體產(chǎn)業(yè)基地2005年12月31日經(jīng)國(guó)家科技部正式批復(fù)成立，是國(guó)家火炬計(jì)劃批復(fù)的全國(guó)惟一的以新媒體產(chǎn)業(yè)為主的專業(yè)集聚區(qū)，是北京市首批認(rèn)定的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一。

8月底，當(dāng)記者來(lái)到這個(gè)尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)運(yùn)作的基地時(shí)，工作人員對(duì)于招商非常樂(lè)觀。招商人員認(rèn)為，有機(jī)會(huì)享受北京市政府5億元文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和3年5億元的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金扶持，是該基地招商的有利條件之一。

除了尚在籌劃中雄心勃勃的新媒體產(chǎn)業(yè)基地，還有京南物流基地，以及距魏善莊只有一箭之遙的原孫村工業(yè)區(qū)、現(xiàn)北京國(guó)際印刷包裝印刷基地，這些都是大興區(qū)新規(guī)劃中大力發(fā)展“基地”代表。

“村里原來(lái)的幾千畝土地，現(xiàn)在一分都沒(méi)有了。我想種點(diǎn)菜吃都不能了。”64歲的黃村鎮(zhèn)大莊村村民韓長(zhǎng)華坐在屋前的墻角處，百無(wú)聊賴。失去了鋤頭與莊稼，每月靠300多元的補(bǔ)貼生活，韓長(zhǎng)華覺(jué)得還很無(wú)奈。

大莊村是大興區(qū)黃村鎮(zhèn)的一個(gè)村子。幾十年來(lái)，大大小小的開(kāi)發(fā)區(qū)和以租代征的用地使全村人變成了沒(méi)有土地的農(nóng)民。去年，最后的一塊40到50畝左右的土地，成為大興區(qū)力推的“京南物流基地”中“中鐵物流”的一部分。

在大興區(qū)“十一五”規(guī)劃綱要中，被賦予“擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模”的基地共有7個(gè)：中關(guān)村科技園區(qū)大興生物醫(yī)藥基地、北京精細(xì)化工基地、北京國(guó)際印刷包裝產(chǎn)業(yè)基地、國(guó)家新媒體產(chǎn)業(yè)基地、國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)示范基地、北京大興輕紡服裝產(chǎn)業(yè)基地、京南物流基地。而大興區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)只有3個(gè)。基地已經(jīng)取代開(kāi)發(fā)區(qū)，成為大興區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主流。

基地與開(kāi)發(fā)區(qū)的不同，首先體現(xiàn)在基地的占地面積更為龐大，內(nèi)容更為龐雜。如新媒體產(chǎn)業(yè)基地，涵蓋一區(qū)、三園、三中心：一區(qū)是核心區(qū)，位于北京市南中軸延長(zhǎng)線大興區(qū)中部魏善莊鎮(zhèn)，規(guī)劃總占地面積5160畝，將建設(shè)成為綜合性新媒體產(chǎn)業(yè)基地；三園以星光影視園、北普陀影視園和大森林影視園為主；三中心則包括軟件制作中心、動(dòng)漫創(chuàng)作及人才培訓(xùn)中心和藝術(shù)人才培訓(xùn)中心等。

從其土地用途上看，基地也迥異于傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)區(qū)。傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)區(qū)多以工業(yè)用地為主，不能從事商業(yè)開(kāi)發(fā)。基地則突破了這個(gè)限制。

比如新媒體產(chǎn)業(yè)基地304公頃核心區(qū)中，土地主要包括核心商務(wù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，配套居住等三大類功能區(qū)，也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行的“配套居住”，通過(guò)基地方式成為可能。這無(wú)疑成為在農(nóng)地紅線之下，建設(shè)用地的一個(gè)突破口。

比如，位于北京市大興區(qū)黃村衛(wèi)星城的北京國(guó)際印刷包裝產(chǎn)業(yè)基地，項(xiàng)目總體規(guī)劃面積319.5公頃，其中規(guī)劃工業(yè)用地104.72公頃，公建設(shè)施19.57公頃，住宅用地84.72公頃，其中含配套公寓7.6公頃。

2003年12月北京市政府對(duì)各類經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行招拍掛出讓以來(lái)的首宗土地拍賣中，順馳地產(chǎn)以9.05億元拿下與北京國(guó)際印刷包裝產(chǎn)業(yè)基地相距不遠(yuǎn)的大興區(qū)黃村衛(wèi)星城北區(qū)1號(hào)住宅項(xiàng)目用地，成為新一屆“拍地狀元”。

基地與開(kāi)發(fā)區(qū)的另外一個(gè)明顯不同，是審批權(quán)力由區(qū)縣上收至省市和國(guó)家級(jí)別。因此，大興區(qū)幾個(gè)基地的批準(zhǔn)單位，都是在國(guó)家和省市一級(jí)的名義下進(jìn)行。比起過(guò)去開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)，這種國(guó)家名義似乎使基地安全多了。

國(guó)家新媒體產(chǎn)業(yè)基地為此成立的北京大興新媒體產(chǎn)業(yè)基地管理委員會(huì)，即是經(jīng)市編辦(京編辦行[2006]109號(hào))批準(zhǔn)的正處級(jí)事業(yè)單位。