深圳創新事業單位改革

蔣明倬

深圳事業單位改革，在類似波爾卡舞步的“半步策略”中，極盡騰挪之能事，其中揮別行政級別改用職級制，以及事業單位法定機構化，購買服務等等，都頗有新意

8月23日，午休之前，徐波習慣性地瀏覽了網上的評論，又很快地關了網頁——沒什么能引起他興奮的東西。

他瞥了一眼桌上的半尺厚的打印出來的群眾意見，淡淡地說：“一半是認為事業單位早就該改了，為改革叫好的；一半是問些涉及自身個人利益的問題。”

8月13日，深圳市政府在政府網站上公布了5個深圳事業單位改革方案，并向公眾征求意見。這5項方案，是繼深圳去年7月開始的事業單位分類改革后，事業單位改革推進的又一標志性信號，而這一輪改革的重點在于對公共事業管理體制和運行機制進行創新。

徐波是深圳市人事局行政機構編制處處長，他所在的處擬定了其中改革方案的三個文件。10天以來，他每天最重要的一項工作就是瀏覽各大門戶網站和政府內網上看各方對事業單位改革方案的意見，接聽群眾的熱線，走訪人大代表政協委員，當面聽取意見。

深圳事業單位改革，在類似波爾卡舞步的“半步策略”中，快速地騰挪……

揮別行政級別

“我就剩下3年就退休了，行政級別取消了，那我的待遇會受什么影響呢?”

“如果我現在再去事業單位工作，跟人家原來單位的“老人”干一樣的活，會不會同薪同酬，編內編外都一樣待遇呢?”

深圳市改革辦和深圳市編辦兩個主導事業單位改革的部門，每天熱線電話一響起，工作人員就會忙著給對方解答這樣的問題。

“也有人打電話或者發傳真過來，表達對改革的支持的，但都是些評論，而不是真正意義上的意見。”深圳市發改局體制改革辦公室的公務員說。

“我們最希望看到的對于事業單位管理體制和運行機制創新方面的整體性的意見，并沒有出現。”徐波說。

去年7月，深圳市事業單位改革之舞跳出了第一步，進行了分類改革，518家市屬事業單位最后僅保留338家。在此基礎上，今年新的改革方案主要將構建全新的事業單位體制機制構架。

據此次的方案，管理模式上，事業單位將建立理事會、管理層、職工大會分權制衡的治理結構。財政供給方式上，政府將不再直接“養機構、養人、辦事”，而是轉變為向有資質的社會組織“購買服務”。

此外，比較抓人眼球的是，深圳將取消現有事業單位的行政級別，全面推行職位職級管理制度及與之配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會保障制度。而其中最具新意的是，深圳將推行法定機構的模式，即以特定立法的方式，合理界定法定機構與政府、相關部門之間的關系，明確其法律地位、職責任務、人員配備、薪酬機制、治理結構和財務管理，推動政府依法監督管理與單位依法運作，實現由行政管理向法治管理模式的轉變。

在這一系列的將要發生的變革里，首先引起普遍關注的是行政級別的取消。

長期以來，我國事業單位的聘用、工資標準和社會保障制度都是比照公務員系統建立起來的，因此，“身份管理”成為事業單位管理的主要模式。

副科級、科級、副處級、處級……以往事業單位照搬行政機關的行政級別，級級分明，只上不下，在編人員也基本上是“終身聘用制”。而在這種制度下難以體現不同性質、不同職能、不同類型的事業單位特點，其弊端日益顯現。

深圳今后事業單位將全面告別行政級別，推行職級制。改革方案中提出，將取消現有事業單位的行政級別，全面推行職位職級管理制度及與之相配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會保障制度，將人員由身份管理轉變為職位分類管理。個人待遇與所在職位的工作量、工作難度、責任大小密切相關，實行“級隨崗走、薪隨崗變”。對新成立的事業單位，機構編制部門不再確定其主要負責人的行政級別待遇，改為核定事業單位行政管理人員的職位比例。新設事業單位全面實行職位職級制管理。

“這是目前國內各省事業單位改革中首先邁出這一步的地區，無疑是值得肯定的。”人民大學政府管理學院毛壽龍教授說，但毛教授也同時表達了對于這種改變的疑慮，公務員系統和事業單位系統原來一致通用的行政級別，一旦取消，人員流動是否會出現問題?

“一些大學中，行政序列中的人員，以行政職務提升作為一種上升空間，行政級別取消，這些人的積極性會不會就沒了?”毛壽龍雖然認為制度框架是非常好的，但是在具體執行過程中，可能會遇到這樣那樣的阻力和障礙。

徐波卻認為，這些問題并不會造成改革的障礙，深圳在2003年就已經擬定了職員管理辦法，并在鹽田區進行了試點。職位職級與原來行政級別如何銜接比照，之前也都有過相關文件進行了規范。

而在接下來的改革中，事業單位原有人員的待遇不會發生重大變化，原在編人員身份、社保政策不變，離退休仍按現有政策執行；新招錄入員除管理和技術骨干實行編制管理外，其余則采用雇員制或臨時聘用制。

事業單位成法定機構

“幾個單位找到我們，希望他們可以作為試點單位。”讓徐波覺得欣慰的是，盡管改革方案還在征求意見階段，但是很多單位已經明確表達了對于改革的渴望。

在改革方案中，明確提出來要進行法定機構的試點，深圳市城市交通規劃研究院等幾個單位都希望作為試點單位，盡管還沒有最后確定具體試點單位，但是此項改革已經勢在必行。對于絕大多數人來說，“法定機構”都還是個新名詞，也無法深入理解這一變革所帶來的意義。

所謂法定機構是依特定立法設立并受有關機構法規或規章監管的機構，具有獨立的法人地位。特定立法是該機構設立并獨立運作的基礎和依據，每一個法定機構均有一個法規或規章，有關機構的設立、職責任務、管理運作、財務管理、監管等內容由法規或規章細化規定。

“我去香港、東南亞等國家的公益性組織考察，印象最深的是那些組織管理的靈活性，也直接觸發了我，覺得應該把這種經驗借鑒到深圳的事業單位改革中來。”徐波說。

通過立法的方式來確定機構的責全，明確政府、相關主管部門與事業單位之間的關系又加強了外部監督，具體操作起來機構運作起來獨立性明顯加強，管理、人事聘用和分配等都更具靈活性，有利于吸引人才，提高效率。

有了立法，一定程度上避免了政府部門的過度干預，這也是很多單位積極的原因之一。

而在事業單位的內部管理上，新的方案也要求推進原來在企業采用的法人治理結構，

事業單位也將建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構的角色，相互分離、相互制衡。

“理事會中的理事都是一種榮譽性的，是兼職，不受薪。”徐波認為這種新的模式在國內還沒有經驗可以借鑒，屬新生事物。

“實行起來也可能會出現各種問題，比如理事是否能夠行事好自己的權力，如果不負責如何處理等等，但是這些問題只有邁出第一步，才有意義。”毛壽龍盡管有擔憂，但是對于這種嘗試給給予了積極的評價。

比較讓徐波驚訝的是他們前幾天去人大政協征求意見，人大代表看了征求意見稿，說了一句話：“方案搞得很好，但是能不能最后不僅僅是以政府文件的形式，而是用人大立法的形式把這個確定下來”?

“購買服務”

事業單位改革，劃清事權界限，最為重要的就是轉變行政主管部門對事業單位的管理方式，在深圳這種轉變實現的手段無非兩種，除了法律手段，再有的就是經濟手段。

深圳市在未來的一段時間里，“購買服務”會成為政府在公共服務領域出現的高頻詞。

“很多年前政府購買服務就已經開始了，比如環衛，現在深圳的街道就都是由保潔公司打掃的，而今后，購買服務的方式在城市管理的很多方面都會繼續推進。”深圳市發改局體制改革辦公室郭小洲處長說。

從2002年起，深圳城管部門原環衛部門下屬的事業單位的職工逐步從清掃崗位上脫離，從事監管、巡查工作。具體的清掃由專業的清潔公司承包，實行企業化、市場化的運作。

隨后，公共綠化養護類，市政路燈管理，道橋維護等都陸續推進了這種方式。在市場發育程度較高的公共服務領域，政府可通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”。

把原來由事業單位承擔的一些服務直接交給企業進行，政府不直接介入其正常的經營活動，也不承擔其經營活動所需的成本支出。

“目前我們馬上要著手的是市政公園管理的改革，原有的400多個公園將成立一個統一的深圳市公園管理中心，養護作業講通過購買服務全部外包，大大小小的公園管理處將不復存在。”郭小洲說。