深圳居住證人口管理的第三條道路等

陳　曉等

深圳將從2007年8月起試行居住證，試圖通過漸進的方式，對1000萬流動人口進行選擇性管理。“以證管人”成功與否尚無定論．但作為流動人口占城市人口約80％的大城市，深圳的做法對被移民大軍裹挾的城市，無疑有著借鑒意義

1987年冬天，高華友騎著自行車從深圳的主干道——深南大道上經過。他看到北風吹起落葉，嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭，毫無阻隔，街上空無一人。“深圳好冷啊。”高華友這樣形容自己當時的感覺——長期從事人口管理工作令其對人氣的聚散有著“職業”敏感。

留住“候鳥”

那一年全國范圍內的宏觀調控是深圳自1979年建市以來遭遇的第一個城市發展的“嚴冬”。對這個依靠特殊政策起家的城市來說，中央的每次宏觀調控，都會給這個城市帶來巨大震動，人口的增減就是一個明證。自1987年后，深圳還經歷過幾次短時間內從人頭攢動到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動率依然保持在26％，每年交流量上百萬。甚至有這樣的評論：深圳的人口像股市，換手率太高。

1000萬的流動人口是這個城市的主體。他們和戶籍人口的比值是1：6．8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥。沒有自己的住房、戶口，不能從銀行中獲得貸款以經營更好的生活，找不到工作時，生活會失去一切保障。一旦山雨欲來，政策有變，這個城市面臨困境，這些邊緣人的第一選擇是離開。

“城市必須要有人口規模，才有自我可持續發展的動力。深圳必須增加戶籍人口。”已在深圳市從事幾十年人口管理工作的高華友說。他現在是深圳市人口管理辦公室調研員。早在2005年，深圳市政協委員俞喜平就提案，深圳應一次性大批量批準戶口遷入，在兩三年內將戶籍人口數量提高到600萬人左右，夯實深圳的“根”。

從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關于加強和完善人口管理工作的若干意見》及有關戶籍、居住、就業、計生、教育管理等5個配套文件中的“投資納稅人戶”和“技術技能入戶”，到2007年8月即將在深圳試行的居住證，深圳正在通過漸進的方式，對1000萬流動人口進行選擇：哪些人適合留在這座城市，哪些人是城市所需要的。

但目前基礎建設依然是這個城市投入最多的款項，在這樣的財政分配格局下，政府能有多大財力來分擔對個人的公共支出，能接納多少人進入深圳的福利體系，還是一個兩難的選擇。

居住證試行：欲說還休

自從2005年以來，深圳的人口管理開始重心下移，以基層社區為單位。因此，居住證的辦理也將由社區代辦。但試點區域的鹽田區海山街道辦的梧桐社區迄今還未接到有關居住證施行的相關通知。“沒有任何培訓，也沒有文件說明。”社區工作人員許劍生對記者說。

“獲得居住證的人到底能享受什么福利，現在還不敢說。正式實行的時候沒有怎么辦?”鹽田區綜合治理辦公室副處長葉健如此解釋為什么直到7月中旬，政府依然對居住證辦理細則三緘其口。

對這些大量涌入城市的外地勞工，城市在接受他們對城市增長的貢獻時，能給他們什么?這是中國進入工業化，大量農村人口進城后，所有大城市要面臨的人口問題。

深圳市公安局副局長、新聞發言人申少保表示，深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類。政府認可的穩定職業者，可獲得A類居住證，這是一類有含金量的身份認證，持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類居住證則是在這個城市立足的底線——所有在這個城市的非戶籍人口都必須辦理，才能獲得居住等基本權利。

以證件對城市人口進行身份標識是公共管理的—個敏感區域，通常會被民間輿論打上“二元結構”“侵犯遷徙、居住權”等標簽。深圳的居住證一事從2005年就開始提出，但推行日期一推再推，“其中爭議最大、政府顧忌最大的問題也就是社會公平。”深圳市人口管理辦公室調研員高華友說。

但是，這又是目前公共管理無法回避的問題。“中國這樣一個資源少，人口多的國家，城市要搞現代化，一段時間內社會必然二元。”中國農業大學教授何慧麗告訴記者，這是她和溫鐵軍等學者在長期農村實踐中得出的一個共識。

深圳即將試行的居住證，將對已然存在的二元社會進行人口的重新分類，其中又涉及到公共資源分配的調整。“中國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，深圳完成了經濟‘試驗田的任務。而現在，深圳需要當起新的‘排頭兵——在資源緊缺、人口密度高、社會發展矛盾突出的條件下如何構建和諧社會。”深圳綜合研究院主任研究員李津逵說。

資源匱乏下的移民綜合征

深圳的“長安街”深南大道正在進行修繕。出租車司機劉響告訴記者，在過去十年，他看到這條城市的主干道已經進行了兩次擴建。路中間的分隔區由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車道變成了雙向六車道，但是堵車依然日益嚴重。

緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水資源量僅為12．59億立方米，而深圳2003年的用水量已達到12．3億立方米。也就是說，深圳年用水需求已基本達到供水能力的臨界點，而需求量每年仍以約7000萬立方米的速度增長。市水務部門作了一個預測，到2010年，深圳市每年需水量將達到19．43億立方米。即使現在還在規劃中的東部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19．12億立方米。

土地也在告急。深圳三面環山，一面臨海，根據2003年的統計數據，平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個指標，總面積不足2000平方公里的深圳就足以號稱“超大城市”。根據同期統計數據，總面積約16萬平方公里的北京，人口密度不過881人／平方公里。

1999年，深圳修建濱海大道，就開始學習香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34．65平方公里，相當于5個蛇口半島。從海洋奪來土地的后果是，毗鄰大海的紅樹林自然保護區，10年來面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域，但看起來遙遙無期。

所有移民城市病的誘因中，“2001年收容遣送條例取消，沖擊最大。”高華友說。

2001年收容遣返制度廢止，暫住證失去強制效力。深圳市出現了短時間內最大量的人口增長。“從2001年之后兩年時間，深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬。”高華友說。

隨之而來的，是“飛車黨”和“同鄉村”。流動人口大量聚集的關外地區，成為一些新流民作奸犯科的高發場所。廣東地區臭名昭著的“飛車搶奪”，始發地就是深圳寶安區。“這些人在家鄉專門進行摩托車訓練，熟練之后來城市作案。”高華友說。據

深圳市人口辦公室副處長盧文彬2005年介紹，深圳基層派出所刑事發案量相當于內地中等城市的刑事發案量，而其中流動人口犯案占98％，深圳同鄉村犯罪團伙就有2000多。

此外，城市還開始出現一些形形色色的新面孔，比如每個十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐，和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達目的不罷休的賣花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺的是在城市經濟鏈條外流動的攤販。據高華友介紹，自2001年后的兩年時間里，深圳一共有17．6萬戶無證經營戶，60萬戶無證攤販。

城市要反哺哪些人?

深圳現在每年流入十幾萬人，人口數量已經“走到山頂”，深圳市發展改革局社會發展處董或告訴記者說。深圳目前的人口結構是：具有大專以上學歷的不足8．4％，而具有初中以下學歷的勞動力人口卻占到66．52％。這些最低月薪不超過1000元的勞工，分享著最少的公共資源，卻曾經是深圳最主要的城市競爭力。

大量低薪的年輕勞工喂養了這個城市。“深圳用20多年的時間，走完了別的城市需要200年才能完成的路。”深圳市社會科學院社會發展所所長楊立勛說，深圳能夠由1979年的31萬人口和只有一名工程師、國內GDP不足2億元的寶安縣，變成今天的百萬人才、千萬人口和數千億GDP的超大城市，是大量廉價的勞工激活了深圳。

但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國家發改委曾經做過一個調查，花多少錢可以把深圳所有的流動人口都轉變為戶籍人口。高華友算了一下，結論是：3年內投入2000億。

深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說：“根據我們的調查，每1億元的IT制造業投資，需配置1000個流水線上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房來安置工人，按現在城中村出租屋面積計算，建安工程投入需要1000億～1500億元，而深圳政府從1995年到2000年用于基礎設施和城市建設的費用只有350億元。也就是說，政府部門不吃不喝，也要花25年的時間才能滿足廉租屋的要求。”

這是深圳政府不可能接受的一種調整人口結構的方法。深圳市的財政收入支配中，基礎建設依然是第一位的。這是一個難以從道義上問責的問題。“城市的基本目標就是增長。”這是社會學家莫勒寧研究城市的特性后得出結論，“否則，城市會被房地產商拋棄在塵土中(轉而開發其他城市)。因此在土地開發商、銀行家、市長以及媒體的共同作用下，城市增長幾乎成為每一座城市異常強烈而一致的目標。土地的銷售開發決定了城市最基本的擴張形式。”

在財力有限的情況下，大量的低級勞工從城市的產業基礎變為城市增長的障礙。深圳必須要對非戶籍人口進行篩選。它用的是漸進式——每年投入幾百億，轉入16萬個戶籍指標，也就是說，每年從800萬農民工和30萬工商戶中，挑選出可以幫助它增長的16萬個人。

居住證的福利想象

入戶指標每年都沒有全部完成。能夠進入這類指標的是三類人：獲得高級技術職稱，三年個人納稅總額24萬，以及政策遷戶口。前兩類占了深圳戶籍指標的絕大多數，也是深圳市流動人口“轉正”的主要方式。但1000萬人中，符合政府設定的市民條件的人并不多。

獲得A類居住證的人群，是轉化為戶籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩定工作至少半年以上并且簽定了勞動合同。和全國其他城市的外來就業者相比，能夠獲得A證者此前已經享受著令人羨慕的福利待遇：擁有一張社保卡，上面包含著他們在這個城市的醫療，養老和失業的保障。如果住院，他們可以從這張卡上直接劃掉90％的費用。和另一個超大型的移民城市——北京相比，這是商業保險才能享受到的內容。他們的孩子也大量進入當地入學。目前深圳的80萬中小學生，有60萬都是外地人口。

實際上，“以前深圳市政府的財政體系只管182萬深圳戶籍人口，而現在則擴大到了包括非戶籍人口在內的827萬人，社會保障等多數公共服務已經開始逐步覆蓋到全社會。”深圳社會科學院院長樂正說。

而182萬有深圳戶口的人還享受著政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業的3個月里去政府免費提供的培訓中心學車，還可以報銷門診大部分費用。這些零碎的差別，折算成現金也是一筆不小的數目。高華友1995年就做過測算，將一個流動人口轉為戶籍人口，市財政將為此支付15萬元。按今天的市價，“每人至少需要35萬。”高華友說。

但即使是沒有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限，實現“城市大同”。目前所知，政府給A類居住證獲得者的福利增加，是給予他們更多的信用，擴展他們在這個城市的生活空間。“比如，可以開通全球通手機，這之前是需要本地戶口才能辦理的業務。還有銀行貸款，不需要保證金限制，還有信用卡的額度等等。”高華友說。

后收容時代的人口管理

陳曉

——訪深圳市人口112作領導小組辦公室

城市化正在席卷全國。上海，北京，廣州等中心城市．都在受到移民問題的困擾。而這個過程還沒有到達頂峰。人口輸出大省河南勞動保障局，每年還有150萬的人口輸出任務。整個農村，還有1億多剩余勞動人口等待被城市化。他們如何進入城市，能享受到什么樣的待遇？

中國新聞周刊：收容遣返制度已經廢止，證件的強制效力失去，如何讓外來人口來辦證？

深圳市人口工作領導小組辦公室(以下簡稱深圳市人口辦)：一是從提供服務角度，只有辦理了居住證，才能享受到政府提供的服務。服務的范疇是很寬泛的，比如獲得A類居住證的人，可以獲得銀行貸款，信用卡額度等便利。

B類居住證是強制辦理，所胃有權必有責。你有在城市間遷徙，居住的自由，但是你也有辦理居住證，協助政府掌握人口信息的責任。對于這些人，我們主要從出租屋管理人手，沒有居住證，就不能租住房屋。我們認為，一個流動人口，進入深圳，他必須有兩項基本的生存底線：第一，你必須要勞動，有工作。第二，你必須有住房。B類居住證是把這兩類要求捆綁在一起。

中國新聞周刊：深圳有大量出租屋存在于“城中村”，都由私人經營，在政府管理體系之外。政府如何做得到對出租屋中居住人員的全面管理?

深圳市人口辦：出租屋管理系統是辦理居住證的基礎。暫住人員在深租賃房屋，必須持合法證件和工作單位證明。在2005年頒布“1+5”文件后，政府就投入了3000多萬，打造出租屋管理系統。通過社區調查，掌握的數據是深圳目前有260萬間出租屋。我們對出租屋進行了門牌編號，并配備了專門的出租屋管理人員，平均一個管理員管理200間出租屋，隨時跟蹤出租屋的人員變動信息。

中國新聞周刊：通過出租屋管理，以房管人已經可以掌握所有流動人口的信息，為什么還要實行以證管人?

深圳市人口辦：除了對流動人口進行管理，政府還要提供服務，穩定人口，但是面向哪一部分人呢?有人會問，老人行不行，小孩行不行，他們的醫療，教育，政府應該不應該承擔?深圳現在的流動人口大約是1000萬，全國剩余勞動力1.1億，深圳大概接納了1／10的農村剩余勞動力。全部轉化為戶籍人口，深圳的財政無法承擔。能獲得A類居住證的人，是我們轉化為戶籍人口的目標群體。

深圳投入了2個多億來做居住證信息系統，動態承載流動人口個人信息。個人一旦停止工作，居住證會休眠。

中國新聞周刊：獲得A類居住證的前提條件是有穩定的工作，為什么這類有穩定工作的人不可以直接轉化為戶籍人口？

深圳市人口辦：現在將所有有穩定工作的流動人口轉為戶籍人口還不可行。深圳市的產業格局還未定型，基本上5年一調，每次調整必然會出現大量的失業人員。這對任何政府來說，都是一件很可怕的事情。

此外，對深圳來說，600萬～800萬是最適合的人口規模。深圳市的人口目標是2020年，戶籍人口和暫住人口的比例達到1：1，總的人口數穩定在1000萬。