直面國資委轉型

葉　檀

國資委在成立將近4年之后，轉型問題已經迫在眉睫。2007年1月11日，國資委主任李榮融會見美國高盛集團董事長兼首席執行官貝蘭克梵一行時說，完善中國國有企業法人治理結構是重中之重，國資委需要在這方面與包括高盛集團在內的國際知名機構開展合作，以進一步推動中國國有企業的改革與發展。

此前，關于央企的并購重組、海外上市、國資控制領域等，國資委已做出了信心十足的表態。至此，外界看到了國資委有意轉身為國有投資控股公司的動向。

2003年4月6日，國資委作為國務院特設機構掛牌成立。按國資委主任李榮融的說法，特設機構的目的是“為了維護所有者權益，維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，督促企業實現國有資本保值增值，防止國有資產流失”，是全民資產的托管人，擁有“管資產、管人、管事”的“三管”之權。

在基本厘清管理職能，從數十個政府部門多頭管理央企的局面，轉由國資委一家管理之后，4年來，人們已經看到了大型國企在中國經濟中縱橫馳騁的樣子。而作為國有企業出資人代表，國資委掌握著越來越少的央企數量和越來越龐大的資產：通過兼并重組，央企數量從2003年國資委成立之時的196家下降到目前的159家，國資委的目標是2010年下降到80至100家；2003年以后，央企資產總額和銷售收入年均各增加1萬多億元，實現利潤和上繳稅金每年各增加1000多億元。

不過，“特設機構”四個字使國資委從成立之初便身份尷尬，這個介于政府機關與企業之間的特殊性質的單位，既不是一個名正言順的行政權力部門，也不是一個市場管理機構，更不是履行出資人之職的股東。

也就是說，由于身負特殊使命而走上歷史舞臺的國資委，既可以成為掌握巨大經濟與社會資源、擁有極大權力的“特設機構”，也可以變成中國改革過程中曇花一現的過渡性機構，就像其它一些政策性機構一樣——因為政策效用耗盡而退出歷史舞臺。

很顯然，國資委不但要領著央企巨頭面向未來，還必須想辦法將自身未來的故事講好。恰恰是為了講好后面的故事，國資委成立不久，就卷入了一場雙重暗戰。

權利的本質

國資委成立以來，最為人詬病之處，是行政管理職能與市場行為不分。國資委明確以“維護所有者權益，防止國有資產流失”為己任，一方面作為國有資產的代理人履行管理國有資產之責，以出資股東身份管理企業運作、主導企業管理重組；另一方面，以一個序列外的準政府機構之身，履行政府機構的行業市場調控之職。

央企的“遠股東”身份與沿襲的行政管理方式，讓國資委看上去更像是傳統的行政機構而不是大股東或者大股東代理者。從長遠考慮，成為一個市場化投資者，更符合社會整體價值觀，也有利于國資委的長遠生存，同時無損于國資委的行政管理權。

轉型由此開始，并顯得十分順利。2006年是國資委春風得意的一年。在年初的中央企業負責人工作會議上，國資委主要領導明確表示，國資委與財政部之間進行的關于國有資本經營預算編制權的爭議，歷經數年已經塵埃落定——從2006年開始，國資委正式試編中央企業國有經營資本預算。

2007年年初，國資委進一步表示，國有資本預算將在年內推出。實際上，試行方案已醞釀研討數年，并在一些地區進行了試驗。

與國有資本預算編制權同時落實的還有央企的分紅權，包括紅利的管理權與支配權等。從1994年開始，為了國有企業自身的長遠發展，也因為國企處于普遍經營困境的現實，國家允許國有企業停止向國家財政上繳利潤和分紅。

此外，國資委還將通過另一份即將出臺的法律文件獲得合法性依據，如果擬議中的《國有資產法》順利通過，那么，國資委將對國企行使股東權而非管理權，或者說，一切管理權將借由股東身份來行使，由此，國資委的目前角色定位與行為模式將發生根本轉變，國資委將成為企業法人。

據報道，《國有資產法》將“調整經營性國有資產的管理體制和監管體制”，形成“中央、省級、地區級三級出資人代理制度。屆時，國資委作為出資人，將以特殊民商法主體的身份參與企業的監管，行使股東權，以大股東甚至唯一股東的身份組建董事會進行市場化管理，淡化以往的行政色彩。

上面的故事，個個指向一個核心，即國資委權利的落實，而這些權利的落實，又直接決定著這個“特設機構”自身的歷史性演變。國資委在轉變身份的過程中，遇到兩個強有力的競爭對手：一是財政部，主要表現在央企預算編制權與紅利權的歸屬方面；另一個是匯金公司，主要表現在誰將成為中國之“淡馬錫”的爭奪戰中。

由國資委還是由財政部主導央企預算編制，牽涉對于央企與央企收益性質的基本判斷。如果由財政部主導，意味著央企資金與紅利將被納入公共財政預算體系，作為財政收入的重要組成部分由政府統籌使用；而由國資委主導央企預算編制，雖然紅利仍然可以成為公共財政的一部分，但由于編制與使用權掌握在國資委手中，國資委可以通過預算權、資本平臺、央企實體等構筑較為完整、相對封閉的經營與監管鏈條。

其實國資委早已開始建立有效的資金池，通過內部整合與資源的調配，實現央企整體收益最大化。除了推出國家開發投資公司和誠通集團作為國有資產經營公司試點投石問路以外，最近傳出消息，國資委正在醞釀組建一家新的國有資產經營公司，作為推進中央企業股份制改革的操作主體和責任主體，公司有望根據授權，行使對部分央企的出資人權利，直接持有央企股權。據報道，2007年，國資委希望學習上海經驗，起碼直接持有一家公司的股份，以便更為直接地對央企與市場資源進行干預。

從理論上說，央企紅利由國資委掌握之后，央企將從公共財政體系中剝離出來，獨立運作。一旦國資委如愿成為中國的淡馬錫，注冊為企業法人，國資委的國有資產收益預算也就成為企業的財務預算。國資委每年取得的國有資產收益按照《公司法》規定，根據股東會、董事會作出的決議，在國務院國資委和財政部之間進行分配。如此，一個公共財政的問題就被轉化為公司稅收、收益分配等問題了。

雙巨頭正在上演的大戲

如果說與財政部的預算權爭奪戰反映出對于公共財政的不同理解，那么，國資委與匯金公司關于誰是中國淡馬錫的爭奪戰，則是對于國企經營之道的選擇。

央企改革途徑極多，目前來看，國資委比較青睞的路徑是新加坡淡馬錫之路。這不僅因為淡馬錫模式在資本國有制下取得了不俗的經營業績，讓人看到了國有資本與現代投資理念的完美結合；另一方面，淡馬錫公司資本歸屬于新加坡財政部，卻按民間法人身份注冊，資產從成立之時的3.5億新元，發展到今天擁有900多億、管轄新加坡20多家政聯企業、間接控制2000多家企業、囊括新加坡時報指數44%的上市公司，成為世界上最成功的政府企業。

這正是國資委一些人憧憬的目標。不僅中央國資委，一些地方國資委也頻頻過訪新加坡，希望取得真經。成為世界上最大新興市場最有實力的國有經濟體的總股東，名正言順地成為紅利的掌管者和分配者，還無損于既有的“管資產、管人、管事”的監管地位，一石三鳥，何樂而不為？

作為一家政府全資控股投資公司，國資委一旦被界定為中國淡馬錫，其觸角將無遠弗屆，現在被視為央行與銀監會禁臠的國有金融機構也將納入國資委囊中。而相反的意見是，匯金作為政府背景的國有控股投資公司，治理結構清晰，本來就是企業法人，一直按市場化方式運作，對入股公司而言屬于“近股東”，沒有管理越位或者虛置的嫌疑，顯然比國資委更應該得到中國淡馬錫的身份。

雖然國資委也以建立董事會、業績考核等方式向“近股東”身份轉化，但只是遙遠的愿景，目前還難看到成功的希望。目前，只有19家央企進行了董事會試點，并且效果堪疑。國資委更熱衷于紅頭文件，即使在主導央企的并購重組時也是如此。

在這種情況下，國資委與匯金公司似乎已經暗自角力了。今年1月初，央行行長周小川透露，將對中央匯金公司進行重組改造，確保對重點金融機構的絕對控制。市場人士認為這是周小川為匯金的轉型之爭定下基調，匯金不會成為金融國資委，而會轉型為中國的“淡馬錫”。2003年成立的匯金公司主要職能是代表國家行使作為重點金融企業出資人的權利和義務，至目前來看，匯金公司在中國金融機構的改革中起到了舉足輕重的作用。

作為一個企業法人主體與投資控股公司，匯金與市場化運作國有資本的淡馬錫更加接近，但范圍局限于金融領域；國資委這個遠股東雖然權限較大，卻難以得到市場首肯。國資委與匯金的爭奪戰，事實上是對央企資源的爭奪戰，誰在此役中獲勝，誰就能成為中國所有中央層級的國有企業的實際操控者，換句話說，是國有大中華公司的大股東，因此，一場曠日持久的爭奪在所難免。

有意思的是，為了得到大股東身份，雙方正在展示自己的市場化取向，國資委一直在推進董事會、股權多元化試點，但是在絕對控股權方面卻從不松口，并以此為理由拒絕了央企上市公司劃撥社保的要求。

等待壟斷自殺嗎？

由于定義模糊，約束乏力，按照權力的自我膨脹邏輯，國資委在經濟生活中逐漸溢出邊界，擁有了出資人與監管者的雙重權利；也由于全民產權的長期虛置狀態和路徑依賴，讓國資委看上去越來越像個強有力的行政機構：從國企宏觀政策的制訂，到央企管理人員的招聘、董事會的構成人員等等，均占據著主導權。國資委已經無堅不摧，其觸角深入中國經濟生活的每個地帶。

加之本輪經濟周期的重工業當道，央企的財務報表如沐春風，股市上也透出央企為王的大潮。但是，央企為王的經濟發展模式有可能引發雙重質疑：第一，是不是會固化目前靠壟斷為主的央企贏利模式？第二，是不是會造成以市場化面目出現實則以行政權力運作的既得利益群體？

近3年來，央企利潤排名前40強的企業，瓜分了央企95％的利潤，這40強企業，主要分布在石油石化、冶金、通信、煤炭、交通運輸和電力等壟斷行業。唯僅如此，人們更擔心以央企贏利獲得合法生存依據之后的國資委，對于壟斷采取越來越曖昧的態度。

國資委已經表現出的態度，似乎已在證明他們對市場化的理解僅僅停留在不斷增長的贏利數據上面。國資委與其它行業監管者和市場主體不斷進行拉鋸戰，先是在股改態度上一波三折，股改推進之后一再強調國有股絕對控制權，在央企的重組與并購等過程中摻入了明顯的管理層意志，并且斷言石油行業無壟斷，如此種種，讓人擔心國資委對市場化的理解十分偏頗。

細心觀察國資委，在更多的時候，它不像是全民財產的守護者，往往更像社會資源的爭奪者。

而且，除了央企本身之外，圍繞央企形成的龐大的利益群體對于央企的壟斷溢價已經欲罷不能。首先，政府財政收入仍極端依賴央企的利潤，2005年，央企上繳的流轉稅、所得稅總計5000多億元，加上個人所得稅、關稅、增值稅計7500億元，總計占當年國家稅收總量的1/4弱、1/5強。

其次，央企改革成本并未消化。從2000到2006年，破產企業共有價值人民幣4000億元的債務被轉移到國資委，債務問題嚴重制約著大量國企的正常運轉，對于還有多少債務需要劃轉目前仍沒有確切數字。要化解這一問題，只能依賴央企贏利。欠賬額高達1萬多億元的社保基金也需要央企紅利或者股權加以充實。

第三，雖然未經證實，但大多數人相信只有央企才能保證中國經濟安全，進而與國外大公司競爭。

第四，圍繞央企形成龐大的利益群體，不僅包括屢屢受到抨擊的國資委、國企高管，也包括國企投資者，投資者只有一個希望，就是央企保持壟斷地位繼續贏利。

第五，央企贏利能夠即時反映，而成本很難核算，不利反應是隱性而滯后的。

有此五條理由，中國2006年從實體經濟到資本市場，經歷了一場央企盛宴，央企與國資委地位空前提高。在很多人看來，所有制與產權的變更無關緊要，重要的是公司治理結構的完善。除了淡馬錫模式之外，還找不到類似的大規模成功的例子，淡馬錫模式因此成為中國各界的關注焦點，以及唯一的模仿對象。

如果此次國資委淡馬錫模式改革成功，其大股東身份將加蓋法律的大紅印章，意味著國資委的出資人身份將通過法律的形式落地，其行為從目前側重于行政管理，轉向按照民商法律的規范行使股東職責。這將是革命性的轉變。

如此一來，下面的一連串問題需要各方馬上作答：坐實了大股東的身份，就能改變目前對國企管理、改制過程中以政策為主、法律法規為輔的現狀嗎？難道現在的國資委沒有享受到大股東權利嗎？國資委的紅頭文件情結能消散嗎？一個特設的行政性公司掌握大量權力之后就能成長為市場化的按國際資本市場規律運作的投資控股公司嗎？

這些問題對于國資委更加棘手，對于中國經濟同樣如此。