行政改革博弈走向復雜化

趙　義

執政黨十七大報告在“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”一節提出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。據一位曾經抽調到國務院深化行政管理體制改革聯席會議綜合組，參與了行政管理體制改革總體方案設計工作的專家介紹，總體方案的制定工作在十七大召開前已經持續了一段時間。總的方向是向服務型政府轉變，在具體環節上，諸如加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制；統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數；精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構；事業單位進行分類改革等等，有的實際已經在做，比如減少領導職數，更多的則是有待于未來的實踐。

政府改革向來被認為是中國轉型的重中之重。十七大報告重申了政府要減少對微觀經濟運行的干預。著名經濟學家吳敬璉先生觀察到，20世紀90年代中后期，隨著所有制結構的完善和“從源頭上反腐敗”，各級政府支配資源的權力和行政審批權力都有所縮減。但是，世紀之交各級政府介入微觀經濟活動，依托自己對土地、信貸等重要資源的配置權力，大辦“形象工程”、“政績工程”，一些能夠接近于這種權力的“紅頂商人”也由此暴利發家。與此同時，許多行政審批和變相的行政審批死灰復燃，或者假借各種新的名義設立新的行政許可。在此背景下，近年來企業家尋租活動有增強的趨勢。

十七大報告在談到“當前我國發展的階段性特征”時，提出“全面認識工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新形勢新任務”。世紀之交政府介入微觀經濟活動的回潮，與階段性特征的關系很密切。比如一段時間的重工業化的爭論中，觀察者就發現，一些地方推行重工業化戰略，與政府對要素價格的直接干預密不可分。在城鎮化擴張包括大規模新城建設中，更是離不開政府對土地交易的深度介入。以至于國家最近不得不開展清查囤地的整治運動。

與堅持有限政府的基本目標，減少政府對微觀經濟運行的干預相比，如果回顧十五大、十六大的工作報告，可以發現，政府改革所涉及的變量是越來越多的，其涉及的具體的利益主體也越來越多。簡單羅列一下，比如職責交叉、政出多門，改革措施的協調性如何提高；越來越多垂直管理的部門和地方政府的關系如何處理；越來越多的議事協調機構如何精簡；以領導職數膨脹為標志的黨政權力碎片化趨勢如何遏制；事業單位如何分類；行政執法權集中改革如何進行等等。

有的變量可能在以前并不重要，伴隨著階段性特征而成為改革的焦點。比如事業單位分類改革已經迫在眉睫，說明一段時間內蔓延的公共服務過度市場化或利用公共資源牟利行為引起了民眾的極大不滿。

因此反過來可以說，這些年的政府改革，成效很大，但也確實沒有完全遏制機構膨脹、編制膨脹、部門延伸自己的執法權、政府部門在提供公共服務時“選擇性執法”等趨勢。如果說改革者心中有一個關于好政府的美好設想，而實際的歷史進程卻按自己的方向在塑造我們的政府。

越來越多改革變量的存在可能產生改革成就相互抵消的后果。比如這些年強化一些部門的垂直管理，如國土部門，意圖解決政令不通問題，這樣的改革也可能賦予了垂直部門更大的自由裁量權。從中央政府來說，一方面是保證政令貫徹，另一方面對地方政府向公共服務型政府轉變施加強烈的外部約束，雖然地方政府向公共服務型政府轉型的真實動力還有待深入觀察。

但受困于收緊土地申請的約束，地方政府自然會“下有對策”，對產業結構的強烈調整就成了自然的選擇，從另一個方面強化對微觀經濟運行的干預，強化審批，與十七大報告提出的“減少和規范行政審批”背道而馳。這在一些地方是出現了的。

也正是越來越多改革變量在實際決策中相互影響或制衡，一些大眾期望的政府動作總是要經過一段在外圍打轉的時期。比如在房地產市場上，按照上海福卡經濟預測研究所的分析，政策終于動了整體機制，在資金的傳導機制上下工夫(比如最近對二次貸款買房者實施懲罰性利率，限制外資進入房地產市場)。問題只是，政策涉及的那些變量，在政策打轉期也許已經實現了自己的主觀期待。這樣的情況，應該越少越好。