預算不公開，何來監督？

蔡定劍

讓預算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由"虛"變"實"。

公開了才好審議

今年全國兩會期間，我在北京一家報紙上寫了兩篇專欄文章，一篇叫《人代會的"務虛"與"務實"》，另一篇是《能否向公眾公開政府預算》，談的都是同一個議題：希望人大代表能幫人民看好"錢袋子"；政府應并把預算公開，讓人民來監督。現在人大會議不把審議預算作為重要議程，預算也不公開，而且還是國家的機密，人民不知道，所以很難受到人民的監督。這不符合一個文明法治政府最基本的要求。

批準審查預算是人民代表大會最重要的職能，現代議會產生的原始動因也是審查批準預算。世界各國議會無不把預算審批放在頭等重要的位置。所以我說：讓預算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由"虛"變"實"。只有把握了預算，才真正掌握政府的政策。政策是導向，預算才是具體行動，才是政策的命脈。只有把預算審查起來才是一個務實的會，才是一個更有意義的會。你看美國人很務實的，一年國會開上10個月，有8個月是在審預算。時間都花在討論預算上。

人大會議要審預算是應有之義，公開預算更是必要。我講了至少5個理由：納稅人有權知道政府的預算；預算公開是民主政府的應有之義；公開預算是法治政府所必需；公開預算是反腐敗的治本之策；公開預算可以提高納稅人的積極性，增強公民的權利意識和主人翁責任感。

有人說，假如公布的預算都是一些不真實的數據有什么用?我認為，假數據也沒有關系，公開了人們就要可以追問，開始假后來就不敢假了。

然而現在的問題是，我們普通公民根本沒有途徑可以去查看政府預算，因為目前國家預算還是國家機密。把預算作為國家機密是沒有任何道理的。2005年，我在新加坡作研究時，提出想看看國會預算，國會圖書館館長送給我兩本當年的國會預算，說給我帶回來慢慢看，并作個紀念。我作為搞人民代表大會制度研究的人，覺得這樣的禮物很珍貴。去年，我一個朋友訪問美國愛荷華市市政府，市政府亦送給他一本厚厚的愛荷華市預算。

就是國防預算也都已經是公開的，美國跟伊拉克打仗撥款多少錢整天在國會里討論。就是我們國家，國防預算也都公布了。國防預算都可以公布，其他的還有什么保密的理由?預算不公開是完全沒有任何道理的。其實這幾年，在一些地方人民代表大會"兩會"已經把預算發給人民代表大會代表了，深圳等人民代表大會代表人手一本部門預算草案，而且允許代表帶回家了。

公開了才好監督

從前兩年開始，預算報告不在大會全體會議上作了，只發給代表自己閱讀，這樣一來，對預算審查更加輕視，更加不透明了。本來財政部在會上作預算報告，公眾可以通過媒體得知預算的大體情況，現在公眾對有關信息的了解更少了。政府不在大會上作預算報告是違反預算法的。

毫無疑問，構建公共預算，首先要做的就是預算公開，如果不能一步到位向公眾公開，至少首先向所有代表公開。不認真審議預算和不公開預算也引起一些全國人民代表大會代表的不滿意。如人代會期間，全國人大代表陳舒不客氣地批評："財政部提交這樣虛化?不透明的報告給代表看，代表看了也白看，還怎么去監督，怎么去審議?"

這些年，我一直呼吁，預算應該放到重要的議程上，人代會要重視預算審查。前年寫的是人民有權利知道預算，去年寫的是政府應該公開預算，今年寫的是公開預算是政府的義務，變著題目來說，一個意思，就是希望公布預算。政府花了納稅人的錢，當然應該讓老百姓知道。特別是今年國家稅務部門要求年收入12萬元以上的納稅人要報稅，政府要求公民公開收入，公民當然也有權要求政府公布花錢的去處。

可以說，預算公開透明化，是邁出公共預算改革的第一步。河北省開地方預算改革的先河，1999年開始公共預算改革。作部門預算和細化預算，那里預算已經不是一本書，堆起來有一個人那么高了。前幾年廣東人大也在開始改革，預算過去是一張紙，現在變成一本書。原來部門預算一做，預算細化之后，問題就容易暴露出來。人民代表大會代表不是看出有的機關采購電腦一臺2萬元，而市場上好的電腦也就幾千元。如果預算公開，人民的監督就更容易了。人代會審不了也沒有關系。媒體?社會和用錢單位都可以監督。深圳?廣州等地方人大細化預算的改革，就暴露出人大自己的審議能力不行。除了開會時間問題，還有人大代表的能力等問題。人民代表大會沒有時間，我們可以把預算在報上和網上公開，老百姓可以查看，這樣公眾監督就可以。人大監督不了沒關系，讓社會監督，幫助人大來監督，社會上有的是人才。

走向公共財政

預算公開可以是先部分公開，允許有一個漸進的過程，從預算過程說，有預算決策和預算監督環節。預算決策環節的公開化，就是公眾要參與討論預算資金的分配，預算要舉行聽證會。如果現在即使做不到決策公開，但把政府決策好的東西公開，數據是假的也沒有關系。

問題是，我們為什么不愿意不公開?根本的問題不是涉及國家制度，而僅是涉及到個人利益和領導的權力。這可不是國家利益，公開預算對國家只有好處，沒有壞處，有利于反腐敗。如果一切財政都公開透明，錢會花得更有效率。

目前一些地方政府，地方的財政一般是書記?市長，以及財政局長等少數幾個人知道，謂之"領導財政"，領導們擁有著批錢的權力。毫無疑問，公共財政之建設，公共預算之實行，動的就是長官們的利益，就是限制了他們花錢的"自由"。因此，當前中國要推進改革，第一需要領導人為國家大局的責任心；第二需要有政治智慧。責任心就是要有這樣一些有理想?想改革的人來推動改革。政治智慧，我的建議是先不要觸及既得利益者，政府機關花多少錢暫時不管。我們先把公共服務這塊預算弄細一點，首先邁向陽光財政行不行?

不可忽視的是，預算改革是中國政府管理改革和政治體制改革的重要組成部分，既需要改革者堅定的信念，亦需要民眾的理性回應。值得欣慰的是，我們正在慢慢形成這樣一個共識：預算公開是政府的責任，公民的權利。預算公開以后，將會促進其他方面的改革。

我們最終的目標是建立起公共財政制度，這是現代民主政府一項最基本的制度，所謂公共財政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務。這是每一個政府最基本的職能。政府為公共提供服務也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道?就是政府所有的"取"和"用"都必須經過人民的同意，更不要說應該讓人民知道，人民應該參與預算的制定，并且要受到人民的監督。

(作者為中國政法大學憲政研究所所長)

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世界各國的預算行為

預算行為實質是政治行為，預算制定過程實質是一個政治過程。預算決策模式直接表明了政策制定者政策制定過程中及政治舞臺上游戲者之間的權力分配。任何預算改革的成功都受制于現有預算體制的政治框架。實際上，預算改革背后所隱含的就是權力的再分配。

從世界各國現代議會的制度設計來看，預算審批權基本上都屬于議會的權力，只不過具體程序和權力設計上有所區別而已。預算監督也是議會的主要職權之一。在西方國家代議機關發展的歷史上，議會的立法權是以獲得財政預算權為基礎的。經過300多年的發展，當今許多國家都把預算案視為對政府活動實行監督。

首先，是對預算形成的監督。預算形成本來是議會的職權，隨著國家生活日益復雜和政府日益專業化，當今世界各國的預算案一般多由政府編制，議會主要集中于對預算案的審查和批準等。由于預算案所列款項龐雜繁瑣，各國議會對預算審查和批準的程序是不同的。在英國，預算案經內閣同意后，由財政大臣向平民院作年度預算報告。平民院通過辯論審查預算案的新增部分和變動部分，制定各項預算決議和撥款法案。在美國，由總統向國會提交預算報告。經過委員會審查，兩院通過共同決議，對每一部分預算提出授權。在德國，聯邦政府提出預算計劃，經聯邦議院通過形成議會的預算法案。

由于預算案所具有的特殊性質，議會不能像審議法律案那樣逐條進行修改，而只能就其整體作出評價，并在有限范圍內作出少量修改。在英國?法國，議會對預算案中有關支出項目只能削減或取消，不能增加，對有關收入項目進行削減必須相應增加其他項目來保持預算平衡。在美國?日本，議會可以按照法定程序對預算案提出增加或者減少的修正案，議會通過的預算和原預算案往往有比較大的變化。

其次，是對預算執行的監督。預算案一經批準，代議機關便轉向對預算執行的監督，包括定期聽取政府執行預算情況的匯報，對預算執行過程進行檢查，批準政府啟動后備金，審查和批準預算變更或者追加預算。與其他國家不同，德國政府沒有預備費項目，政府如果需要在預算外開支，必須提出補充撥款案，再由聯邦議院審查和批準。對于預算執行中的較大事項，財政部長必須向聯邦議院預算委員會通報。每個月的支出情況和每個季度的負債情況及各種圖表等也要向預算委員會報告。英國規定，政府動用后備資金必須經過平民院批準。美國規定，預算變更須經國會議員三分之二以上同意才能生效，未經國會批準而修訂預算的行為須負刑事責任。國會還向各個行政部門派駐監察代表，對所駐部門的預算執行情況進行監督。在法國，預算紀律法院負責對預算支出決策者進行調查和審判，追究當事人的責任。

最后，是對決算審計的監督。各國對決算的審計一般由專門機構進行。這種機構有的隸屬于議會，有的隸屬于政府，有的是獨立機構。無論哪種，都要求依法對決算進行全面?詳細的審計，并向議會提出報告。美國國會設立審計署對政府預算收支及使用情況進行審計，擔負"牧羊犬"的重任。在英國，審計長作為平民院的官員，領導國家審計局對被審計單位的賬目進行審計，并向平民院提供報告。在德國，聯邦審計署署長由聯邦議院選舉，負責對財政收支進行全面審核。在日本，審查決算的任務由獨立于政府的會計檢查院進行，會計檢查院向國會提出決算報告，由國會作出決議。

從憲法?法律的規定來看，中國各級人大及其常委會在預算的審查和監督上擁有絕對的?明確的權力。長期以來，由于受多種因素的影響，中國各級人大及其常委會對預算的審查監督，基本上是履行程序走過場。中國人大系統加強預算審查監督工作的探索實踐始于上世紀90年代中期，而且表現出明顯的地方推動的特征。

(摘編自《全國人大干部培訓講義》，作者為深圳市人大預算委員會副主任董國強，題目為編者所加。)