燃油稅漸行漸近

張　靜

對于私家車主來說，只要控制好行車里程，燃油稅不過是把應該交的費換成稅的名義，跑得少說不準還有節余，但為什么這項改革的出臺“比八年抗戰還難”?

劉桓教授說：“主要有很多利益關系?矛盾不太好處理。每一項改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受損。”

早前伊朗緊張的政治局勢導致國際油價5分鐘暴漲了7美元?一度攀上66.69美元/桶的高點時，家住北京義莊開發區的私車車主王先生悲觀地告訴記者：“燃油稅沒戲了。”隨著月初英伊“水兵事件”最終解決，敏感的油價回落到64美元/桶附近，國家發改委副主任陳德銘在4月2日全國經濟體制改革工作會議上透露，燃油稅離出臺時機越來越近，燃油稅的話題再度熱議，出臺時間也出現了“今年6月份”的新版本。

“我最關心兩點：開征燃油稅后油價會漲多少，我們能少交什么錢。”王先生的話代表了眾多私家車主的心聲。記者從國家發改委能源研究所能源系統分析和市場分析研究室主任姜克雋處了解到，燃油稅的稅率會根據城市公共交通的發展狀況實行“兩步走”。“費改稅是第一步，第二步是慢慢把稅率往上漲。我們希望漲到油價的一倍，達到100%。”2006年初財政部成立了有關燃油稅的課題組，姜克雋參與了這個課題的研究。

機不可失

今年伊始，已經冷了頗長時間的燃油稅改革便火了一下。

1月25日，國稅總局下發《2007年全國稅收工作要點》，將完善燃油稅改革方案列入2007年工作范圍。3月5日，財政部在《關于2006年中央和地方預算執行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》中透露，今年將抓緊完善燃油稅改革方案并擇機實施。

燃油稅十年幾度浮沉，在“擇機開征”的說法已經快成為“外交辭令”的情況下，是什么讓這個話題再度引人矚目?

曾參與2000年制定的燃油稅方案討論的中央財經大學稅務學院副院長劉桓教授告訴記者：“油價降了。在油價上漲的過程中暫時不談，現在有必要重新考慮這個問題。”

自1994年起，我國已開始動議開征“燃油稅”。盡管《公路法》早已將“燃油附加費”改為“燃油稅”，稅票都印好了，這項改革還是由于各種原因被擱置下來，其中被提及最多的原因是油價上漲。

“我們已經錯過了出臺燃油稅的最佳時機。”劉桓教授這么認為。在國際油價為25美元一桶的時候，燃油稅功虧一簣，此后國際油價一直漲個不停。

前財政部部長項懷誠曾說國際油價上漲是開征燃油稅的“天災人禍”。2005年9月11日，國家發改委副主任張國寶公開表示：“在油價有所回落時出臺燃油稅是最佳時機，但我們一直沒有等來油價下降的機會。”

2006年11月，全國人大常委會法制工作委員會?國務院法制辦公室負責人也表示，近年來國際市場油價一直處于高位運行，我國成品油價格也有了大幅度提高。在此情況下，沒有推出燃油稅改革的具體實施辦法。

然而從去年開始，國際成品油價出現拐點?一路下行。今年1月14日，中國成品油市場價格出現松動，國家發改委決定將汽油出廠價格每噸降低220元，出現自2005年5月23日油價上漲4次后的首次降價。

姑且不論高油價是否真是燃油稅難產的主要原因。既然財政部?國家稅務總局的官員已經多次表示“萬事俱備?只欠東風”，從長遠看全球已步入高油價時代，那么這次油價下跌可謂“天賜良機”，開征燃油稅的呼聲陡起。

“偽命題”

目前歐盟的燃油稅高達成品油原價的100%。燃油稅帶來的高油價壓力曾經引起過席卷整個英倫三島的罷工抗議。但在中國，央視2005年的全國調查結果表明，七成人贊成盡快出臺燃油稅。

為什么燃油稅在中國受到如此歡迎?這是因為在國外，燃油稅屬于消費稅的概念，以抑制燃油消費?節約能源為目的。而我國開征初衷是理清道路收費，對汽油?柴油開征燃油稅之后，養路費?客運附加費等多項行政收費同時停收，屬于“費改稅”。

記者了解到湖北省地稅局課題組曾經承接過“開征燃油稅正負效應分析”課題。2002年的報告中寫道：“一些單位常常通過亂收費來滿足自身利益的奢求。公路三亂(亂收費?亂罰款?亂攤派)屢禁不止。”“養路費等規費是公路養護?建設與管理的主要資金來源。但隨著時間的推移，形成了交費者負擔沉重與公路建設資金嚴重缺乏的局面并存。”

中國的養路費自上世紀50年代開始在全國范圍內陸續征收，收繳總額現已超過1000億。作為預算外資金，養路費等規費由于脫離財政和人大監督，在各地被挪用?貪污?私分案件也時有發生，助長了腐敗現象的滋生和蔓延。

目前收費征稽機構重疊設置，收費養人的現象普遍存在。全國30萬稽收人員即使按每人2萬元的費用估算，一年需經費60億元。

劉桓教授談到：“某些交通部門收了養路費，多數作為獎金發放或者吃喝掉了。”王先生說：“我有朋友拖欠養路費要交5000元滯納金，他拿出2000元托人鏟平了。我今年也找了關系沒交養路費。”

此外，王先生認為：“養路費的弊端是有目共睹的。很多人買車不見得天天開，但要和出租車交一樣的數目，太不公平。改成燃油稅后跟行駛公里數掛鉤，起碼給了我們一個選擇的機會。”

如果根據油價征收燃油稅，油價自然“水漲船高”。但按照費改稅的思路，國家定下的基本原則是不會因為這個項目而增加社會稅收和社會負擔。而且記者從多方得到的說法都是我們將實行從量征收。“這樣不會涉及到油價起伏變化的影響，便于管理。”劉桓教授認為。

利益博弈

對于私家車主來說，只要控制好行車里程，燃油稅不過是把應該交的費換成稅的名義，跑得少說不準還有節余，但為什么這項改革的出臺“比八年抗戰還難”?

劉桓教授說：“主要有很多利益關系?矛盾不太好處理。每一項改革都是一次重新洗牌。原有的利益格局被打破，有人受益，就必然有人因此而受損。”

記者了解到，燃油稅作為共享稅，中央?地方按4：6分成。

在海南首推燃油費改稅制度試點的前海南省委書記?全國人大代表阮崇武在今年兩會上說：“國務院有關部門制定的燃油稅改革方案之所以遲遲無法出臺，最根本的原因是方案根本沒有可行性，無法調動地方的積極性!”

劉桓教授認為：“預算外改成預算內是整個稅收改革的方向。我覺得這個比例比較合理，一般來說中央拿大頭?地方拿小頭。像企業所得稅?個人所得稅，都是按照這個比例來分成。不夠的話中央可以通過劃撥或轉移支付的形式返還和補貼給地方政府和交通主管部門。這次人代會就講了，中央財政有70%都是用在地方上的。但是由于財政支出具有較強的預算性，各地和交通系統得到的補貼總額顯然和往日無法相提并論，肯定有意見了。”

《關于2006年中央和地方預算執行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》稱有些貸款修建的高速公路收費不一定會取消。國家稅務總局稅收科研所副所長靳東升稱此言的話外音是中國相當部分的高速公路依然會收取“養路費”。此舉被觀察人士認為有減少地方政府的壓力之嫌。

劉桓教授認為：“地方熱衷于‘公路經濟，紛紛采用貸款?合資等方式修建公路和橋梁。承包給私人投資修建的公路，如果成本收回來了，但合同不到期，仍然要按照合同執行。”

燃油稅一旦開征，現有30萬收費系統內的工作人員如何安置是個挺大的坎。由于養路費等規費的收費職能將被取消，原有的收費機構自然會被撤銷，收費人員面臨下崗。記者看到的課題報告稱這30萬人工資收入高?數量巨大，一下子全部安置既不可能，亦不現實。全部由稅務部門接收更不符合費改稅的初衷。

據交通部公路司有關人士所言，2000年燃油稅方案推出失敗，也與當時需要安置27萬路橋收費人員有很大關系。此前稅務部門統計和預計接收的是12萬，不料一下子多出了15萬人。

王先生非常擔心：“如果這些人安置不好，會不會燃油稅開征的同時，各種名目的收費依然照收不誤，或者舊的取消了，又生出新的名目?這樣的話我堅決反對開征燃油稅。”

姜克雋表示確實有專家提出過在養路費存在的情況下征收燃油稅。

補貼難題

燃油稅能否出臺，考驗著政府部門間利益的博弈和政府協調能力。此外政府還需面對物價上漲后如何保護弱勢群體利益的難題。

燃油稅開征后，必然會成倍提高城市公交?長途運輸企業和出租車行業的營運成本。姜克雋認為：“政府應該對公交和出租都應該給予補貼或減免，但是目前給予公交補貼?減免的可能性更大。”

出租為了脫困可能不得不提價。去年6月1日，北京出租車價由每公里1.6元調至2元，8公里比原來多了2元，招致民眾不滿。“后來北京市政府做了一件大好事，動用財政補貼，將刷卡的公交費用從1元降到了4毛。雖然一年算下來也沒少支出多少，但是老百姓心理上覺得舒服了。”劉桓教授說。

燃油稅的開征對象理應是公路用油。全國人大委員們最關心也是最擔心的是燃油稅是否會給農民?漁民帶來額外負擔，因為農用機械和輪船的用油主要是從事農業?漁業生產，很少占用公路資源，此前一直不用繳納養路費。2000年燃油稅方案中的解決辦法是對農業耕作用油征稅后由地方政府返還。

劉桓教授認為：“這個方法容易導致作弊，農民?漁民可以將油轉賣給開車的人漁利。除非你在退稅的時候根據測算，定額補貼。”

面對數以億計的買油農民?漁民，怎樣保證如實返還到每一個人，也是個非常現實的問題。

姜克雋表示：“現在的燃油稅方案與2000年方案相比總體思路改變不大，但農機補貼思路有所調整。我個人認為可直接在農產品收購價格中加入燃油補貼，將農機使用成本打入糧價中。我們現在開始了新農村建設，國家本來就有很大的糧食補貼投入，我們做的只是增加補貼，至少交易成本不會增加太多。我不希望一改革就要花很多錢構建一套新的補貼系統。將來汽車尾氣排放達到歐Ⅳ標準后，公路用油?非公路用油的問題更好解決了。”

兩步走

開征燃油稅后，油價將上調多少?

姜克雋說：“我們希望漲到油價的一倍，收稅達到100%。現在油價是4塊多，最終會最漲到8塊錢。”

在他看來，油價越高越應該開征燃油稅，通過價格和稅收可以引導消費者形成節約和經濟的消費方式，即“擁有車容易，使用車很昂貴”。鼓勵人們選擇小排量車，把小汽車當成休閑?旅游和應急的交通方式，減少日常使用。

“我們也不想給大家增加太多的負擔，但是重要的是，用于交通的燃料價格要明顯上漲在全球都是如此，我們也沒有必要一直維持這么低的油價，而且中國的能源環境問題恰恰更嚴峻。很多私人購車者，買車的時候根本不考慮排量?油耗。”

但王先生表示，如果公共交通發達，他不會和妻子各買一輛車，每天開車上下班車。“養兩輛車一年最少3萬元，10年就是30萬!”王先生以4000元/平方米的價錢買下了五環外義莊開發區的房子。那里雖然屬于北京市重點發展的衛星城市之一，實際上公共交通建設非常不完備。“等20分鐘是小事，問題是車來了上不去。小區班車規定30個座位只能坐30人，滿員了到站就不停。不開車坐什么?”

“我和很多人也在交流這個問題：不開車怎么辦。乘地鐵，地鐵太少。坐公車，擠得要死。”姜克雋坦言。“所以我們并不想一開始就用一種很激進的方式一步到位。在這之前，我們一直強調要把其他替代的出行方式健全得更好，讓地鐵?公交變得更舒適一些。我們也在做研究，鼓勵政府放松對地鐵的投資，大規模上地鐵。將來不光是市內交通，包括遠郊區縣?城市間的快速公交系統都要構建起來。到那個時候，燃油稅稅率?停車費都將大幅度提高。同時要給小排量車很多優惠政策，為微型車建立專門的停車場，甚至有些道路只允許小排量車通過。”

今年北京地鐵5號線建成，10號線明年完工，今年還有另外4條線開始建設。“全世界從來沒有這種速度建設過地鐵。我想2012年左右，北京的地鐵網絡就鋪得差不多了。”但是姜克雋同時表示：“我們也不會等到公共交通建設大規模完善之后再出臺燃油稅，費改稅是它的第一步。”

3月9日，財政部部長金人慶在十屆全國人大五次會議記者招待會上的表態也證實了這一點。“中國的燃油稅首先還是解決道路的收費問題，總體稅負不會增加大家負擔，但是落實到每個人?每個單位就要根據跑路用油的情況而定。征收燃油稅是可以促進增加能源和加強環保的。但有可能群眾的負擔會更大一些。”

按照不取消養路費的方案，最快今年6月燃油稅就可以開征，已經征收的養路費采取抵退的方式予以返還，燃油稅的起征點要要低一點，大致定位于0.5元到0.6元，養路費將逐步取消。

另一個比較可行的說法是油價上調30%。以王先生為例，他開的是一輛捷達2.0熎驕一年行駛3萬公里，每百公里耗油8升，一年繳納的養路費加上車船使用稅近1600元。按照目前90號油4.52元?93號油4.9元一升計算，單價上漲幅度在1.3或1.5元左右，王先生一年支出的燃油稅為3120元或3600元。

王先生說：“我開得比較多，一般私家車一年開1.8萬公里左右，如果買車的時候再挑排量小點的，應該不會增加什么負擔。”

燃油稅開征后的第二步是慢慢把稅率往上漲。”以怎樣的速度和幅度就不好說了。我們想先出臺觀察一下，看看這方面影響到底有多大。油價3.66元的時候大家擔心漲一塊多錢會不得了，現在油價都快漲到5塊錢，也沒怎么樣。”姜克雋表示。

“燃油稅寫入了“十一五”規劃，2010年之前肯定要出臺。”姜克雋說：“我希望明年1月份出臺。我的觀點是下定決心早改比晚改要好。燃油稅其實不需要這么長時間，國際上成功的經驗太多了。而且從2000年等到現在，沒有真正解決什么重大的問題，原來面臨的困難現在仍然存在，繼續拖下去，再等10年還是這樣。”

據悉，幾套燃油稅方案都已通過了專家組的最后論證，對方案的政策討論基本結束。“什么問題都挖掘完了，全部擺在桌面上，我們就等政府最后下這個決心吧。”