遍地開花的幕后推手

楊　江

鄉鎮政府?街道辦事處乃至村委會是親手策劃“鄉產權”開發的主體,這種“類房地產開發”產生的利益回報,基層政府可以拿出一部分向農民分紅,剩余的用于投資鄉鎮建設,縮小城鄉發展不平衡帶來的二元鴻溝?

“小產權房”因為城市的房價壓力而變得突出,呼聲漸漲?考慮政策風險與法律瓶頸,很難在現階段就作出判斷,它到底能為城市中低收入階層解決多少住房實際困難?

相對北京市高調叫停“小產權”項目與濟南等城市的強制拆除,成都“小產權房”遍地開花的幕后推手又是誰?

“新居工程”提供房源

關注成都的“小產權房”,必須提及成都市政府近年來實施的“土地整理”?“金土地工程”與“農民集中居住”?成都市政府認為,農村土地的非耕地部分大約占農地總量的22%至30%,若拆并?搬遷集中修建住宅,將可以騰出2/3的農村集體土地的非耕地?為此,成都從2005年起實施“金土地”工程,到今年6月,成都市長宣告,“金土地”工程已經整理土地70萬畝,增加有效耕地面積8萬畝?

與之對應配套的是“農民集中居住”,也就是“新居工程”,無論是“府河星城”還是“北湖印象”,記者所走訪的絕大多數小產權樓盤都與“新居工程”沾邊?新居工程是成都市推進城鄉統籌的一個重要組成,自2004年始,政府對150萬畝宅基地全部進行整理,集中修建農民住宅?

175個新居工程被認為是為“小產權”的大規模出現提供了強力支撐?以“北湖印象”為例,銷售人員之所以敢于放言房子沒有任何風險,是因為項目開發屬于“198”區域內的農村新型社區建設,是得到政府認可的?

“198”區域農村新型社區建設是指在成都中心城區198平方公里的規劃非建設用地區域內,規劃編制建設用地和生態用地,“198”區域控規經市規委會審定后不再調整,各區縣負責執行,市規劃局負責監督?

“北湖印象”所在的龍潭街道辦事處新居工程建設辦公室主任羅渝江給記者提供的一份材料顯示,“北湖印象”所在的同樂村經村民大會投票表決,成立了集體資產經營公司——樂迪投資有限公司,村支書黃德銀任法人代表?村民將1600余畝土地托管給樂迪公司進行新型社區建設與集中流轉?

新居工程的錢從何而來?樂迪公司以招標方式,確定四川祥普實業公司全額投資修建,工程竣工交付后,樂迪公司用集體資產經營所得分期償還祥普公司的工程建設資金?也就是說,樂迪公司將社區住房的35%用于對外租賃,租金用來支付建筑方的投資成本與建設應得受益?

這個租賃,實際就是后來“購房者”在北湖印象“售樓部”看到的70年使用權轉讓合同,由“購房者”與建筑商簽訂?

“農村土地配額充裕,卻無錢建設新居工程;建筑商資金充裕,卻在城市面臨地價高漲?配額緊張的土地缺口,‘北湖印象的這種操作模式使得雙方壓力都得到了有效化解?”星彥地產研究中心副總監趙莎莎認為?

這樣的資源互補同樣是“府河星城”等新居工程的典型合作模式,“基層政府直接找建筑商尋求合作,請注意不是開發商,前者意味著工程的政府行為,后者代表著市場行為?”趙莎莎說?

“府河星城”近十家建筑商“分而建之”就是這樣的背景下出現,“對開發商而言,這等于送錢給他賺,由于是政府主動找上門,開發商認為不會有任何風險?”小產權銷售經理王明(化名)介紹?

普遍的做法是,建筑商先造一批房子用于農民安置,根據協議拿到相應的補償地皮建造對外銷售的樓盤,“誰先造好,誰先抓鬮拿到樓盤銷售?”王明說?

“府河星城”1.3萬多戶,其中安置農民5000多戶,剩余的對外銷售,當然,出現10多家建筑商建造銷售的情況屬于個案?不過,王明坦言,不少新居工程實際操作中,可能對外銷售的房屋所占開發量高達80%?“由于利潤豐厚,基層政府肯定與建筑商有一個協議,將部分收益返還集體經濟,用于農民保障與鄉鎮建設?”

趙莎莎也告訴記者,為了防止貪瀆,往往政府找的建筑公司都有國字背景?羅渝江認為,“北湖印象”與“小產權”完全是兩個概念,是合法的?不過,無論從當地媒體?還是市場反饋,包括接受記者采訪的成都置信集團副總經理唐名璉都認為,新居工程其實就是“小產權房”的性質?

在趙莎莎看來,“北湖印象”是成都“小產權”的領頭羊,是第一個吃螃蟹的角色?北湖印象早在2005年就曾與趙莎莎所在的公司有所接觸,商議銷售事宜?但當時成都人并沒有小產權的概念?在北湖印象整個推廣過程中,一直伴隨著當地媒體的曝光與爭議,因此后來似乎擱淺了一段時間,直至2006年才以現房亮相,“此時,人們對小產權的接受程度已經很高”?

去年,在成都簇橋新苗村,一些市民5月31日才交了房款,6月1日就接到了拆遷通知,原來這個“鄉產權”項目所在地已經規劃為其他用地?

王明告訴記者,不排除有些村打著新居工程的名頭開發小產權樓盤,“先上車后買票”?

政策松口?

“小產權房”合法化的核心問題是“農村集體所有建設用地使用權流轉”,如果這個問題得以解決,“小產權房”合法化的問題有望迎刃而解?成都“小產權”現象之所以引起全國關注,更重要的原因就是今年7月,在成為全國統籌城鄉綜合配套試驗區后不久,成都市國土資源局出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》?

《辦法》規定,實施農村集體建設用地整理騰出的建設用地指標,在扣除農民集中居住用地后節余的部分,納入市?縣集體建設用地儲備庫統籌調配掛鉤使用?集體建設用地指標儲備庫由市?縣土地管理部門管理?

土地使用者可通過與儲備機構協商或按市場配置資源的方式有償取得集體建設用地指標?流轉原則將按照先整理集中?再流轉使用,在保持土地所有權不變的前提下,實行使用權有償?有限期流轉的精神運作?

《辦法》規定依法批準取得的集體建設用地可以用于建設農民住房?農村集體經濟組織租賃性經營房屋,不得用于商品住宅開發?同時,給予了集體建設用地以城鎮建設用地幾乎相等的地位,明確指出集體建設用地用于工業?商業?旅游業?服務業等經營性用途以及有兩個以上意向用地者的,應當進入土地有形市場采取招標?拍賣或者掛牌等方式公開交易?土地使用者可申請辦理土地使用權登記?

集體建設用地可以上市流轉,可謂石破天驚之舉,成都的試行《辦法》一出臺立即引起震撼,多方揣測這是否意味著“小產權”的上市流轉有望合法化?四川大學經濟學教授馮宗容認為:集體建設用地使用權可以流轉就是為“小產權房”開口子,就是突破?

從土地政策的角度,馮宗容認為改變了集體建設用地需征為國有方能流轉是一個破冰之舉,在土地性質不變的情況下,用農村豐足的土地資源解決農村的發展難題?

敏感人士注意到,先有依附新居工程下“以租代售”的小產權現象,后有這個集體土地使用權流轉管理施行辦法,后者更像一個彌補政策?在上述《辦法》出臺之前,對于成都“小產權房”蔓延的現象,有說法稱地方政府本著“不干預?不打壓?不鼓勵?不支持”的“四不”態度,某種程度上等于是默許了?

依據《辦法》,目前“以租代售”的小產權,雖然操作形式上有極大的商品房的買賣嫌疑,但某種意義上講,老百姓可以放心購買這些納入建設規劃,按相關的程序完善手續的小產權房?

王明他們不斷提及的“政府”實際更多是指鄉一級基層政府,以往圍繞小產權的爭議之一就是,“小產權”在某種程度上體現了基層“小政府”與“大政府”存在著搶奪土地收益的嫌疑?

鄉鎮政府?街道辦事處乃至村委會,是親手策劃“鄉產權”開發的主體,這種“類房地產開發”產生的利益回報,基層政府可以拿出一部分給農民分紅,剩余的用于投資鄉鎮建設,縮小城鄉發展不平衡帶來的二元鴻溝?

一直以來,“大政府”低價征地,再以市場操作形式高價拍賣給開發商的做法飽受質疑,馮宗容說,政府的一種解釋是,用以回收此前城建配套建設的巨額投資?“現在這個政策的出臺,意味著將土地收益的機會歸還集體經濟組織?”

成都市國土資源局一再強調,《辦法》的出臺并不意味著在集體建設用地上開發的出臺并不意味著在集體建設用地上開發商品房合法?9月中旬,成都市國土?房管?規劃?建設四部門明確回答:對于目前已經建成和出售的在集體土地上開發的商品房,市政府有關部門正在研究處理辦法?

在四川省社會科學院經濟學家陳武元看來,“正在研究,這就值得一看,對于有爭議的部分,政府往往是先走一小步,試探反應,有爭議就完善,然后再跨一步?”

成都市有關部門一直低調應對外界爭議,回絕記者采訪,對于新居工程中,以租代售的“小產權房”的爭議未作任何表態,被一些人看來是一種智慧的疏忽?

市場反應

“小產權房”的問題如此敏感,是因為它強烈地牽動著許多與“小產權房”息息相關的利益各方的神經?這個“相關的利益各方”包括了“小產權房”的住戶?“小產權房”的開發商?“小產權房”所屬的村委會和鄉政府?管轄著住房市場的建設部和國土房管局,還有“大產權房”的開發商們,都卷入了這場論爭?

唐名璉與陳武元都認為,政府對小產權房肯定會合理解決,這個《辦法》既然是試行,肯定還有補充文件出來?四川在實行土地承包制的改革中,曾與安徽齊名?在今天的房地產制度改革中,被譽為城鄉統籌新特區的成都被寄以厚望?

“我的看法是,很可能要求補繳土地出讓金,然后取得合法身份,當然,可能是區別于商品房產權證的B證,但對購房者而言,保證小產權物權與上市流轉就夠了,剩下的就是政府考慮該怎樣保障集體經濟組織成員的利益?”陳武元說?

“小產權房有攪亂市場嫌疑,但目前并未對成都房產市場形成沖擊?”作為專業研究人員,趙莎莎的理由是,商品房的開發檔次較高,目標消費群與小產權的購買者實際是兩個相去甚遠的極端?

“商品房價格未受絲毫動搖?”趙莎莎說?當然,小產權房的熱銷也代表了一種剛性的需求,對于低收入家庭而言,“小產權房”確實為其解決住房問題提供了一個路徑,唐名璉認為,低收入家庭可以安家“小產權房”,“小產權房”的出現,某種程度上也是對目前房地產市場供應結構的一個補充?

“當然,果真200多個小產權房集體上市,肯定會對商品房市場形成沖擊?”唐名璉認為,“將來,可以考慮將小產權房納入保障性住房行列?”

對于大多數開發商而言,《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》是一個令人興奮的消息,意味著尋找更低廉開發成本土地的可能?

同樣在7月,國家土地副總督察甘藏春回應“小產權房”問題時表示,“小產權房”對城市居民銷售不合法,但是國家非常重視“小產權房”現象?國土資源部從1999年開始,就在全國不同地方,開展了農村集體所有建設用地使用權流轉的試驗?試點,現在正在不斷地總結經驗,在適當的時機再提交國家立法機構,通過立法來解決?

諸多的“利好”對于正為“小產權房”猶豫不決的低收入家庭而言是一個令人振奮的好消息?

房地產消費市場的心態的一個矛盾之處是,買房前盼望房價下跌,買房后卻期望著漲價?因此,對于一些已經傾盡所有氣力擠進商品房行列的有產者而言,面對小產權在成都可能的春天,有點心情復雜:“這不太公平?”

當然,對于商品房開發商而言,這邊要高價拍地開發,那邊集體經濟組織以零地價直接開發“類商品房”參與競爭,心態可想而知?

尺度地產總經理任強認為,房產市場必然在國有土地與集體土地這兩個二元土地管理結構尚未打破的情況下雙軌運行,最終走向統一?

“擺在政府面前的是,對于兩種性質的土地流轉,如何重新在各個利益主體之間劃分蛋糕?”唐名璉說?

“這是對政府智慧的挑戰!”趙莎莎這么認為?