城市化：從三級跳到撐竿跳

汪　偉

長遠看來,2007年浮出水面的“小產權房之爭”,將是土地制度革新的信號?

土地制度的重要變革,不會是突然發生的,一般會提前釋放出變革的信號?至于變革本身,則是諸多亟待解決而無現成出路的難題長期累積的后果?

土地制度中的難題如果從區域性?個別性的事件,漸漸蔓延,會具有全國范圍內的普遍意義,影響到許許多多人的生活;當難題因為與現行制度的矛盾趨于尖銳的時候,變革就不是一種哲學問題,而是迫在眉睫的現實的需要了?

和“小產權房”有關的產權糾紛,就是一個區域性的?個別事件引發的全國性難題?它的確已經影響到了許多人的生活,而且,其中的矛盾正變得難以調和?“小產權房”的出現,似乎意味著現行土地和產權制度的變革已然緊迫?長遠看來,2007年浮出水面的“小產權房之爭”,將是土地制度革新的信號?

“城鄉分治”治出“小產權”

有些人一味斥責“小產權房”違法的時候,他們很可能不了解中國土地和產權制度是何等復雜;這種復雜性一部分是歷史上遺留下來的,另一部分則是近年來產生的新問題?

距離以分田到戶為標志的農村土地制度改革已經30年了,距離中國城市里的房地產市場改革,也有10多年的時間了?但是中國的土地和產權制度,仍然是1950年代的底子?

在討論“小產權房”的未來走勢之前,需要將“小產權房”與現行制度的矛盾之處做一梳理?

中國對城市土地和農村土地實行不同的管理方法,對城市人口和農村人口也實行不同的管理辦法?《中華人民共和國土地法》第八條規定,“城市市區的土地屬于國家所有?農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地?自留山,屬于農民集體所有?”這種城鄉有別的土地制度和戶籍制度的特點,概括言之,可稱作“城鄉分治”?可以說,“城鄉分治”正是“小產權房”的病根所在?

《土地法》和《中華人民共和國城市房地產管理辦法》規定,完整的房地產權包括房產產權和房屋之下的國有土地使用權兩項?而所謂“小產權房”,大多是在城市近郊的農村集體所有的土地上進行的房產開發項目,主要是出售給城市人口?購房業主拿到的房產證不是由房地產登記機關頒發的,而往往是由當地鄉鎮政府甚至是村民委員會出具的;業者們也無法得到土地使用權證——這就是“小產權房”中那個附加的“小”字的由來?

用北京大學中國經濟研究中心教授周其仁的說法,“小產權房”的“小”,不是小在“房子”上,而是“小”在“房子”底下的那塊“土地”上?實際上,除了“小”在土地上,“小產權房”的“小”,也“小”在購房主體的身份上?

使“小產權房”的業主不能獲得完整房地產權的原因,主要有兩個?

第一,城市人口能否到農村購買住房,至今還存在種種爭議?

第二,農村集體土地能否進行房地產開發,至今還存在種種爭議?

第一個問題在《物權法》制定期間就已經浮出水面?《物權法》草案第四稿曾經有過“禁止城市居民在農村購置宅基地”的明確規定,而完全相反的觀點則主張,《物權法》應該明確讓農村宅基地進入市場,實現抵押?買賣和自由流通?立法者最后選擇了折中態度,也使得“小產權房”的解決被推后?對此,立法者的解釋是,《物權法》無力突破“城鄉分治”的治理格局?

對城市居民購買農村住房過程中出現的司法糾紛,最高法院曾表態說,不支持城鎮居民的訴訟請求?最高法院副院長黃松有要求法官根據國務院頒發的兩個相關文件判案?這兩個文件分別是1999年和2004年發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》和《關于深化改革嚴格土地管理的決定》?其中分別有“農村的住宅不得向城市居民出售”和“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的明確規定?

第二個問題在《土地法》中有標準答案?《土地法》第43條規定,村民集體所有的土地只有在“興辦鄉鎮企業”?“村民建設住宅”和“鄉(鎮)村公共設施和公益事業”三種情況下,才能轉作建設用地?第63條進一步規定,“農民集體所有的土地的使用權不得出讓?轉讓或者出租用于非農業建設”?

眼下遍布全國各地的“小產權房”,萬變不離其宗,都屬于非農業用途的建筑用地;它們本身許多是違法或者違規操作的產物,從理論上來說,更加不能被出售給本集體之外的城市居民?

從這個角度而言,“小產權房”的業主們手上的這一紙“小小”的房產證,實在是太“小”了?小到不能保障他們一生中最至關重要的利益?

從三級跳到撐竿跳

“小產權房”不再僅是一個法律難題?包括建設部?國土資源部等部門已經表態反對“小產權房”,專營“大產權房”的地產商人如任志強有“買小產權房就是偷東西”的妙論,而濟南市政府則真刀真槍地炸掉了數棟聳立在大明湖畔的在建“小產權房”……從長遠看,“小產權房”正動搖著現行土地和產權制度的根基,而眼下,它首先打亂了房地產業的利益分配格局?

盡管至今仍恪守“城鄉分治”的準則,中國的城市卻一直在擴張?在有“小產權房”之前,城市擴張的路徑是唯一的:政府征用農村土地,將集體所有的土地變成國家所有,再以劃撥或者出讓的形式交付商業機構,進行開發?由于只有政府能完成“集體土地-國有土地-商業用地”的三級跳,它順理成章地壟斷了城市建設用地的供應;這一壟斷權力已經成了地方政府——尤其是經濟發達地區的地方政府——收入的主要來源?

土地壟斷供應的惡果是造成了房產與土地的交替漲價?抬高地價的手段是控制供應;而開發商為了消化土地成本,勢必要抬高房價?這是造成2003年以來中國大中城市房價一路飆升的最主要的原因?

“小產權房”提供了一條不同的城市擴張路徑,集體土地不經地方政府過手,直接變成了商業用地?

這種路徑不再是三級跳,而是撐竿跳?因為撇開了政府環節實現了城市擴張,因此也打破了“高地價-高房價”的利益分配格局,這驚人的一跳才受到了相關利益方的嚴厲警告和抵制?

這驚人的一跳,與其說首先涉及法律問題,不如說首先涉及利益分配的問題?實際上,正是因為大多數人無力購置“大產權房”,法律地位模糊的“小產權房”才成為業主們不得已的選擇?當媒體的關注將“小產權房”推到風口浪尖上時,業主們的表現毫無其他利益相關者那樣強勢?實際上,首先從“小產權房”中獲利的是為“小產權房”頒發產權證明的鄉鎮政府,是開發“小產權房”的村委會和開發商,而在解決方案出臺之前,成千上萬的業主只有暗自擔驚受怕的份?但任志強并沒有非議他的同行,獨獨為“小產權房”的業主“偷”他的錢包而不平?這個樂于邏輯推演的地產商很少從人性的角度看問題,也很少關注小產權房的制度根源?他熱心于維持現實的格局?而打破格局的那些基層村支書們,正笑瞇瞇地以業主們為籌碼,等待著有朝一日“既成事實”能夠得到承認?

不能說這些村支書們不了解中國政治的邏輯?正如30年前的土地制度改革是由一些土生土長的農民率先創造的那樣,頭腦精明的村支書們今天的“撐竿跳”,也極有可能成為引爆中國土地制度革新的一根引信?

現實的邏輯正如那些村支書們期待的那樣,在數量龐大的“小產權房”既成事實的前提下,所有的難題都明確擺在了眼前?

承認這一事實,將“小產權房”合法化,中國城市化的路徑將產生重大變化?由此會引發土地制度的多米諾骨牌效應,進而,“城鄉分治”的格局也必然產生變化?

不承認這一事實?或者是拖而不決?又或者,通過沒有時間表的試點,將“小產權房”制造的突破,一點點吸收?消化和抵消掉?而每一種選擇,都很艱難?