從福山“國家構(gòu)建”理論看東亞金融危機

王思睿

以擁有更高能力的高級公務員為核心的“官產(chǎn)學”聯(lián)盟，不管是自我擴權(quán)還是來自外部的合法賦權(quán)，其對于國民經(jīng)濟運行的強有力操控，必然導致官僚主義或“官家主義”盛行；而在威權(quán)體制下，選民、在野黨和媒體對于“官產(chǎn)學”聯(lián)盟缺乏監(jiān)督制衡手段，必然導致政治腐敗、權(quán)錢交易

1997年從泰國到韓國席卷了整個東亞的金融危機，迄今已經(jīng)10年了。根據(jù)弗朗西斯·福山的“國家建構(gòu)”（State-building）理論，來回顧和反思一下這場危機，會給我們一些新的啟示。

政府的權(quán)力與能力

美國霍普金斯大學尼采高級國際研究院的福山教授，繼《歷史的終結(jié)及最后之人》、《信任》之后，于2004年出版《國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序》一書（中譯本2007年1月由中國社會科學出版社出版），提出了一些不同于學界主流意見的新觀點。

福山指出：國家的大小和強弱的辯論，很大程度上塑造了20世紀政治學的特點。上世紀的后20年，政治學的主要特點是自由思想在大部分發(fā)達國家的重新興起，并且即使不能逆轉(zhuǎn)國有企業(yè)增長的趨勢，也要努力控制其增長。最極端中央集權(quán)的蘇聯(lián)模式的倒臺，也促使了非共產(chǎn)主義國家減小它們國有企業(yè)的規(guī)模。國際金融組織如國際貨幣基金組織和世界銀行提出的建議，強調(diào)了旨在減少國家干預經(jīng)濟事務的措施。

在這些年里，“世界政治的主流是抨擊‘大政府，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會”。但福山也注意到，特別是在發(fā)展中國家，“政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重問題的禍根”。索馬里、海地、柬埔寨、波斯尼亞、科索沃和東帝汶等地出現(xiàn)的慘劇以及艾滋病在撒哈拉以南非洲的肆虐，都證明了這一點。東亞金融危機的爆發(fā)也是政府無能所導致的結(jié)果。同樣是由于政府缺乏使信息透明化的能力，蘇聯(lián)和東歐國家的寡頭集團在私有化進程中竊取了大量的公共資源。直到1997—1998年，東亞金融危機發(fā)生以及蘇聯(lián)和其他后共產(chǎn)主義國家遭遇轉(zhuǎn)型中的困難后，對這些問題的思考才有所轉(zhuǎn)變。

崇尚所謂“小政府”，是建立在一種脫離實際的政治神話之上。在國內(nèi)長期從事縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革研究并對美國的兩個地方政府的治理情況進行過歷時半年實地跟蹤調(diào)查的高新軍指出，美國的政府一點也不“小”。譬如美國東北部馬薩諸塞州的塞勒姆市（Salem City），2002年該市人口4萬人；有全日制中小學教師798人，兼職教師240人；全日制政府工作人員428人，兼職工作人員124人；共計吃財政飯的全日制人員1226人，兼職人數(shù)364人；政府規(guī)模大于人口相當?shù)闹袊l(xiāng)鎮(zhèn)一級地方建制。美國的稅收機構(gòu)是世界上最強勢的稅收機構(gòu)。如果說中國10個人中8個人有逃稅行為，美國的比例是倒過來的。這恐怕不能歸功于美國人的覺悟高，只能歸功于美國政府的能力強。許多在國內(nèi)逃稅的中國人，移民美國后都變成了規(guī)規(guī)矩矩的納稅人。福山說：“國家的本質(zhì)就是執(zhí)法，即有能力委派穿著制服、手持槍支的人去強迫人民遵守國家的法律。在這方面，美國這個國家是非常強大的：美國的疆土到處都是警察局或其他的執(zhí)法機構(gòu)——地方的、國家的和聯(lián)邦的——去執(zhí)行從交通規(guī)則到商業(yè)法律規(guī)范到刑法到人權(quán)議案等一系列法律。”

“因此，將國家活動的范圍（指的是政府肩負的各種功用和追求的目標）和國家能力的強弱（國家計劃并實施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力）分開是有道理的。”目前，尚沒有眾口一詞的合理的國家職能范圍一覽表，特別是當說到再分配和社會政策問題更是沒有定論，但大多數(shù)人都認為總會有某種程度上的層次劃分。世界銀行在1997年的《世界發(fā)展報告》中將國家職能分為三層：最小職能是提供純公共產(chǎn)品，包括國防、法律與秩序、財產(chǎn)權(quán)保護、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生防疫，以及增進社會公平方面的濟貧、賑災等；中等職能包括應對經(jīng)濟外部性、教育、環(huán)境保護、克服信息不對稱（尤其在金融監(jiān)管）和提供社會保險等；積極職能包括實施產(chǎn)業(yè)政策和財富再分配等。國家能力的強度則取決于在以下方面的表現(xiàn)：制定和執(zhí)行政策，相對有效地管理公共事務，控制瀆職、腐敗和受賄，維護政府機構(gòu)更高程度的透明度和合理性，以及更為重要的——實施法律。

在區(qū)分了國家概念的兩個維度之后，就可以構(gòu)建一個坐標系，縱坐標自下而上代表國家能力的強度從弱到強，橫坐標自左而右代表國家職責的范圍從小到大。這樣，就可以把所有的國家歸入四個象限：左上是范圍小而能力強，右上是范圍大而能力強，左下是范圍小而能力弱，右下是范圍大而能力弱。發(fā)達國家從左上象限到右上象限排成一個系列，美國偏左邊而法國偏右邊，英國、日本等國的國家職能范圍介于二者之間。所謂“失敗國家”如索馬里、塞拉利昂等國則屬于左下象限，巴西等一些拉美國家屬于右下象限。

在20世紀的80年代和90年代，學界的關(guān)注主要集中在上述坐標系的橫坐標，而忽略了它的縱坐標即國家能力問題。自由市場經(jīng)濟的倡導者米爾頓·弗里德曼在2001年的一個評論中說：10年前他給那些社會主義轉(zhuǎn)軌國家的建議只有三個詞——“私有化，私有化，私有化”。“但是那時我錯了。”他補充說，“實踐證明，法治很可能比私有化更為根本。”福山也指出：“有證據(jù)證明，國家制度的力量比國家職能的范圍更為重要。畢竟，我們有西歐國家的經(jīng)濟增長實績，這些國家的職能范圍大于美國，但其制度也比美國更為強大。東亞與拉美國家相比在過去40年中經(jīng)濟發(fā)展更快，似乎更應歸功于東亞國家制度的質(zhì)量較高而不是國家職能范圍方面的差異。”

隨著時間的變遷，每個國家也可能改變自己在上述坐標系中的位置。福山提供了前蘇聯(lián)向左下方向變遷和新西蘭向左上方向變遷的例證。1980—2000年間，前蘇聯(lián)從一個國家職能范圍廣（如不存在私有財產(chǎn)）和國家能力一般的位置移至一個國家職能范圍窄得多而且國家能力也相應減弱的位置上。1981—1995年間，新西蘭進行了一系列自由化改革，大幅度地縮小了國家職能范圍，同時顯著地提高了政府的效率水平。筆者還可以補充兩個案例：一個是美國在“9.11”之后向右上方向變遷——國家職能范圍和國家執(zhí)法力度同時增強了；一個是在東亞金融危機后，東亞國家也出現(xiàn)了與新西蘭同一方向的變遷。

金融危機背后的“官產(chǎn)學”聯(lián)盟

根據(jù)世界銀行10年前發(fā)布的《世界發(fā)展報告》，“實施產(chǎn)業(yè)政策”屬于國家職能中的“積極職能”。因而，在“雁行發(fā)展形態(tài)”中緊緊追隨日本的東亞諸國，在1997年以前的國家職能范圍都屬于比較寬泛之列。韓國在這方面尤為突出。被譽為“漢江奇跡”的韓國長期依靠政府干預，實行以財閥大企業(yè)集團為主體的政府主導型市場經(jīng)濟。樸正熙政府建立了經(jīng)濟計劃委員會(EPB)用以策劃經(jīng)濟藍圖，并負責控制國內(nèi)預算和實施計劃。商業(yè)和工業(yè)部(MCI)的角色也被強化，進口控制、出口提升、工業(yè)發(fā)展計劃、投資申請和貿(mào)易許可均由其負責。財經(jīng)部(MOF)則負責監(jiān)管國內(nèi)外的金融機構(gòu)。特別是在金融領(lǐng)域政府干預更大，政府擁有并控制著所有的商業(yè)銀行、特別銀行和大部分金融機構(gòu)。這種做法的結(jié)果是銀行、金融機構(gòu)和企業(yè)均聽命于政府，銀行被迫維持定量信用和低利率政策，造成了大量呆壞賬。

東亞經(jīng)濟危機的表現(xiàn)形態(tài)是金融危機，但有其在實體經(jīng)濟上的根源。韓國、泰國、印度尼西亞和菲律賓這些遭受危機重創(chuàng)的國家，都曾在高增長方針的指導下，不斷調(diào)高經(jīng)濟增長速度，擴大投資規(guī)模，甚至引進大量短期外債用于填補投資缺口，造成了某些領(lǐng)域中的生產(chǎn)能力過剩和泡沫經(jīng)濟。以泰國為例，1985－1990年的GDP年均增長超過9％，這種增長屬于投資拉動型增長。在1990年代初期，泰國本國儲蓄已經(jīng)無法滿足投資的需要，就順應國際金融一體化趨勢，開放了其資本項目。大量的資金流入泰國后，并沒有投入制造業(yè)部門，而是轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)市場。1989年泰國的住房貸款總額為459億泰銖，到1996年則超過了7900億泰銖，7年里增加了5倍多。與此同時，房地產(chǎn)價格也迅速上升。1988—1992年間，該國地價以平均每年10%—30%的速度上漲：1992年—1997年7月，上漲速度更達到每年40%，某些地方的地價一年竟然上漲了14倍。1997年，泰國新增空置住宅85萬套，其中僅首都曼谷就有35萬套，空置率高達21%。泰國房地產(chǎn)業(yè)在過度擴張的銀行信貸的推動下不可避免地積聚了大量的泡沫，以致出現(xiàn)了“高爾夫球場資本主義”的說法。

鑒于東亞國家的教訓，福山在國家能力強度的衡量標準中特別強調(diào)了“控制瀆職、腐敗和受賄”，“維護政府機構(gòu)更高程度的透明度和合理性”。這些國家的政府在宏觀經(jīng)濟調(diào)控尤其是金融監(jiān)管能力方面的欠缺，不僅僅是一個治理經(jīng)驗的問題，而且受到“反腐能力”和“官商勾結(jié)問題”的牽制。1996年韓國加入經(jīng)合組織（OECD）后，根據(jù)該組織的要求，必須放寬對國際資本自由流入韓國的限制。OECD當時只建議韓國政府放寬長期國際資本流動，而不是短期資本流動；但韓國政府恰恰頂住了OECD要求放寬長期國際資本流動的壓力，做出了放寬對短期國際資本流動限制的決定。這正是韓國的大財團不懈游說政府的結(jié)果——允許國際資本擴大對韓國的直接投資和控股，會對它們在國內(nèi)的經(jīng)濟主宰地位造成威脅；而取消對海外貸款融資的限制，則有助于支撐它們“八爪魚”式的跨行業(yè)擴張和海外投資。一年后，韓國銀行和金融系統(tǒng)都成為野心勃勃的財閥們的犧牲品。

以擁有更高能力的高級公務員為核心的“官產(chǎn)學”聯(lián)盟，不管是自我擴權(quán)還是來自外部的合法賦權(quán)，其對于國民經(jīng)濟運行的強有力操控，必然導致官僚主義（或吳思所謂“官家主義”）盛行；而在威權(quán)體制下，選民、在野黨和媒體對于“官產(chǎn)學”聯(lián)盟缺乏監(jiān)督制衡手段，必然導致政治腐敗，權(quán)錢交易。在韓國，政府高官直接參與金融機構(gòu)對企業(yè)的貸款活動，金融機構(gòu)按照政府官員的“明言”和“暗示”融資給企業(yè)，企業(yè)再把巨額的利益輸送給這些政府高官，其結(jié)果是沒有人需要為金融機構(gòu)的無擔保借貸承擔責任。在印度尼西亞，蘇哈托的家屬和親信壟斷了最賺錢的行業(yè)和主要金融機構(gòu)，通過享受稅收優(yōu)惠等特權(quán)，中飽私囊。這種權(quán)勢人物任人唯親，搞裙帶關(guān)系，為親朋好友牟取私利的腐敗，被稱為“朋黨資本主義”(Crony Capitalism)（或吳敬璉所謂“權(quán)貴資本主義”）。

受東亞金融危機沖擊較輕的新加坡、臺灣、香港等國家和地區(qū)，在“范圍—強度”坐標系中的位置，就不同于韓國、印度尼西亞等國。臺灣地區(qū)和韓國的經(jīng)濟發(fā)展模式是有重大區(qū)別的。臺灣當局一直實行“均富”政策，積極發(fā)展中小企業(yè)，不像韓國政府那樣扶植大財團、大企業(yè)，給它們吃偏飯。香港、新加坡更是長期處于各種經(jīng)濟自由指數(shù)排名榜的榜首。根據(jù)香港政治與經(jīng)濟風險咨詢有限公司發(fā)表的“透明度”報告，如果把透明度等級從0排到10（10是透明度最差的國家或地區(qū)），新加坡為4.4，香港5.0，臺灣6.1，馬來西亞6.3，泰國6.5，菲律賓6.7，韓國7.0，印尼7.4，中國8.2，印度8.5，越南9.5。但是，即使是亞洲透明度最高的國家，也比不上發(fā)達國家——澳大利亞的透明度等級為3.0，美國3.8，英國4.0。雖然新加坡的條例明確，加上政府官員辦事效率高，使它得到相當好的評級，可是，諸如銀行呆賬占總貸款額的比例或個別銀行的營業(yè)情況等重要資訊仍難以取得。不過，新加坡政府至少能夠遏制官商勾結(jié)的弊端。中國綜合開發(fā)研究院（深圳）副理事長李羅力曾寫到：“新加坡外匯儲備金多達750億美元，300萬公民的儲蓄率屬于世界最高水平。在新加坡，要浪費這筆錢是很難的，在一絲不茍的監(jiān)督人員的監(jiān)視下，從未聽說過銀行借錢給掌權(quán)者的政治密友或有影響力的股票持有人。”新加坡政府和香港政府的高度經(jīng)濟自由化政策和強有力的反腐機制，使它們成為亞洲地區(qū)的模范政府。

痛定思痛后的韓國、印度尼西亞等國，向上述坐標系中的左上方向大幅度地移動了自己的位置。韓國政府基本上接受了國際貨幣基金組織（IMF）的一攬子改革建議：不再給財閥“兜底”，聽任韓寶、三美、真露、起亞這樣的財閥破產(chǎn)；出臺了《公司改革五項任務》和《三項補充任務》，提升企業(yè)管理透明度，取消公司子公司間的互相貸款擔保和內(nèi)部不公平交易，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，制定企業(yè)核心任務等；進一步實行金融改革，提高監(jiān)控力度、透明度和開放度，將銀行徹底向外資開放，到2005年末，在經(jīng)過合并重組后剩余的韓國七大全國性銀行中，有六家外資股權(quán)比例超過50%。印度尼西亞政府也按照與IMF的貸款協(xié)議，實行了一系列的結(jié)構(gòu)性改革：關(guān)閉了16家有問題的銀行，其中就有蘇哈托子女辦的銀行；放棄爬行的釘住匯率制度，采取更為靈活的有管理的浮動匯率制度；將合資企業(yè)中外國人持股比例提高到49%等等。現(xiàn)在看來，這些調(diào)整國家職能范圍，提升國家治理能力的改革措施，基本上達到了預期效果。

東亞金融危機的中國課本

1997年的時候，由于中國的金融自由化還沒有起步，因而受金融危機的沖擊較小。但是，中國不能依靠對外修筑防火墻來保持長期的金融穩(wěn)定。遭受國際金融大鱷的突襲，只是東亞金融危機的表層原因，政府掌控的國內(nèi)金融體系的內(nèi)在弊端及其所造成的泡沫經(jīng)濟，才是深層根源。當年泰、韓等國在金融危機之前所出現(xiàn)的種種問題，我們這里應有盡有，甚至更為嚴重。我們不應當從東亞金融危機中得出錯誤的結(jié)論，延誤金融改革的有利時機。

過去十幾年里，吸引外資是中國各級政府的一項重要功能，也是“政績”的主要體現(xiàn)方式。然而，現(xiàn)在中國的國內(nèi)資金已經(jīng)相當充裕，最需要的不是繼續(xù)擴大“引進”，而是讓資金“融通”起來。這就要求一方面放寬金融市場的準入限制，削弱國有金融機構(gòu)的壟斷地位；一方面加強對各類金融機構(gòu)的監(jiān)管，提高信息透明度。過去，中國政府在經(jīng)濟領(lǐng)域直接擔負著“聚財”功能，以財政手段來不斷提高儲蓄率和投資率，投資的利潤繼續(xù)用來投資，而投資的效率卻十分低下，導致毛澤東時代的家庭恩格爾系數(shù)（食品消費支出占家庭消費總支出的比重）不降反升（維持在60%以上的貧困水平），而同一時期日本的家庭恩格爾系數(shù)卻下降了一半（從1955年的52%降至1980年的29%）。現(xiàn)在中國政府的當務之急是從“聚財”轉(zhuǎn)向“散財”——提高人均收入水平，抑制貧富兩極分化，培育一個購買力強勁的國內(nèi)市場，并消除民眾對于未來的擔憂。

美國總統(tǒng)布什最近在亞太經(jīng)合組織(APEC)峰會前夕說：“我們當然希望中國從儲蓄社會向消費社會轉(zhuǎn)變”，“我們希望(中國的)中產(chǎn)階層能自如地進入消費市場”，“現(xiàn)在由于缺乏（社會）安全網(wǎng)，很多中國人儲蓄以防意外。我們希望中國政府能夠提供更多的社會安全措施，從而讓中國人能夠開始更多地購買美國和澳大利亞生產(chǎn)的商品。”應當說，布什這番話屬于善意的建議，我們無須對此過于多慮。中國政府需要有一個深刻的職能轉(zhuǎn)換，其中既有進又有退，既有收又有放，不能簡單地概括為國家職能范圍的縮小或者擴大。

在提高國家治理能力方面，中國要向香港特區(qū)政府和新加坡政府看齊。香港政府的主管部門在金融危機期間采取了果斷的入市干預行動，收到了良好的效果，表現(xiàn)出上乘的危機處理能力。但在危機發(fā)生前的預防能力，比危機發(fā)生后的處置能力更加重要。有學者指出：在煩惱事找上門之前先找到它，這是新加坡的一個特點。從吉隆坡到香港，當政府都還心安理得地眼看房地產(chǎn)價格飛漲時，新加坡卻采取了行動。政府下令銀行減少房地產(chǎn)貸款，任何人在購買房地產(chǎn)三年內(nèi)賣出，須繳付100%的資本收益稅，同時減少對私人發(fā)展商的土地供應。過去20年來，東南亞多數(shù)國家的經(jīng)濟增長，仿佛是好景會常在，新加坡卻不這么想。它的政府總是考慮到、觀察到遠在天邊的危險。正是由于政府具有這種遠見，東南亞各國中新加坡受亞洲金融危機的沖擊最小。

前面已經(jīng)說過，政府的學習能力和反應能力都是與其“控制瀆職、腐敗和受賄”的能力密切相關(guān)的。新加坡內(nèi)閣資政李光耀曾指出，新加坡能夠在東亞金融危機中屹立，最根本的原因，在于人民選擇了廉潔而能夠做長遠打算的人選擔任議員及部長；他們所制定的政策，是為新加坡這棵沒被吹倒的樹扎下了深根。香港和新加坡政府都素以廉潔著稱，即使還算不上是民權(quán)政府，至少是屬于民本政府。也就是說，政府必須能夠保持某種獨立性和中立性，能夠從經(jīng)濟發(fā)展的全局和社會各階層的利益來考慮政策，而不是搞什么“精英聯(lián)盟”，一屁股坐在財閥和富人一邊。韓國和印度尼西亞的民主化進程，沉重地打擊了熱衷于搞“錢權(quán)交易”的家族式財團，并清算了“以權(quán)謀私”的前任政府領(lǐng)導人。這些國家和地區(qū)的經(jīng)驗教訓都證明，推進政治體制改革，大幅度地提高政府的反腐能力，是防止出現(xiàn)金融危機的一個重要條件。