廈門的住房榜樣

吳金勇

一個人口200多萬、財政年收入143億元的城市，如何能在短期內拿出1.4平方公里的黃金地塊和巨額真金白銀解決全中國都頭疼的中低收入階層住房問題

9月18日，廈門湖邊花園B區破土動工。這是第二個湖邊水庫旁的保障性住房項目，總用地面積2.3萬平方米。

廈門人通常形容廈門島有兩只水汪汪的大眼睛，一只是湖，另一只就是湖邊水庫。湖邊水庫位于廈門本島東北部，是島內面積最大的一個淡水湖，屬于重點水源保護水域。

“在這樣的黃金地段給我們窮人蓋房子，確實是我作夢也沒想到的。”廈門市民陳莉蓉對《商務周刊》說。陳莉蓉一家三口在今年3月1日剛剛申請到保障性住房。“在去年申請的時候，我們就注意到，政府當時規劃的10多個保障性住房項目地理位置都不錯。”陳說。

在廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室，本刊記者見到保障性住房的詳細分布圖，17個項目大多都在環島路、五緣灣、湖邊水庫、湖邊花園、園博園等廈門主要的湖居、海居地段。

“目前開工項目已經有12個，其中島內有高林居住小區、萬景公寓、五緣公寓、觀音山公寓、古樓公寓、湖邊花邊A區、湖邊花邊B區等7個項目，島外有5個項目。至2008年底就可提供約1萬套住房。”廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室常務副主任林粟如對《商務周刊》說。

事實上，這已經開工的首期1萬套左右，僅是廈門保障性住房五年規劃總量的1/4。“從2006年到2010年的5年間，廈門規劃興建保障性住房4.1萬套。5年間，政府要蓋的房子將超過過去15年的總和。”廈門市副市長裴金佳向《商務周刊》介紹，目前廈門規劃建設的17個保障性住房項目，總用地面積141萬平方米，總建筑面積347萬平方米，建設投資約96億元，含土地開發成本的總投資約123億元。

對于一個人口200多萬、地方財政年收入143億元的城市，如何能在短期內拿出這么多的黃金地塊和巨額的真金白銀解決全中國都頭疼無比的中低收入階層住房問題？廈門模式的可持續性有多大？對其他城市有怎樣的借鑒意義？這也是《商務周刊》記者在廈門采訪希望解答的疑問。

從福利到保障

廈門曾是國內住房供需矛盾最突出的城市之一。這其中的道理也很簡單，由于這里曾是海防前線，基本建設嚴重不足，住房難的問題比上海、北京等中心城市有過之而無不及。

“困難是困難了一些，但廈門從解困房到經濟適用房，再到現在的保障性住房，有序建設、規范運作、分配嚴格一直貫穿始終。不公平、不公開現象較國內其他城市要少得多。”廈門市建設與管理局住宅辦主任鄒夢林說。

1991年中國開始推行解困房，也叫安居工程，重點解決人均4平方米以下的住房困難戶。而廈門早在1989年就開始有了由各機關、企事業單位自己組織建設的解困房。“顯然這種自建房的做法會產生新的不公平，因為有的企事業單位有土地，有的有資金，有的有行政權力，但有的單位什么也沒有。”鄒夢林說，“這時廈門在國內率先提出了統建房，即各單位停止自建，由政府來統一建設和分配。”

按照廈門市的統建房辦法，學校、醫院和企業的房子按統一標準蓋好后，都納入到政府管理的系統中，由政府進行切塊分配，同時拿出一部分面向社會。鄒夢林對《商務周刊》說，“這種由各單位自建過渡到政府統建、由單位分房變為政府分房的方式，盡管仍延續了實物分房的做法，但1991—1998年期間，無疑推動了廈門城市住房制度改革，并確立了政府在公房供應機制中的主導地位。”

1998年國務院下發文件，正式取消福利分房、實行住房分配貨幣化，并提出了經濟適用房、廉租房等概念。但由于替代實物分配的貨幣補貼很低，大多數城市的機關事業單位人員在市場上仍然買不起商品房，結果導致很多城市的經濟適用房變成了機關事業單位的貨幣化住房。

廈門的做法與此不同，經濟適用房和貨幣補貼沒有同時進行。經濟適用房分配對象主要是面向企業和社會上的住房困難家庭，而廈門的機關事業單位人員獲得貨幣補貼后就不能買經濟適用房。“當時廈門商品房價格僅2000元/平方米，相對人均工資來講房價較低，得到貨幣補貼的人完全可以通過市場解決住房，而符合經濟適用房條件的困難家庭，就可按照規定標準和分數的高低來購買。”鄒夢林說。

廈門經濟適用房在向中低收入申請人群發售的過程中，還推出了一系列優惠政策，比如，有一名教師的家庭購買價格可以打八五折，雙教師家庭打七折。

從1998到2005年，廈門初步建立起以經濟適用房、廉租房、安置房為特征的住房保障制度，數據顯示，1991—2006年，廈門市的安居工程、經濟適用房和廉租房總共建了3.3萬套。這是十多年間，廈門市從統建房到經濟適用房全部由政府來管理，財政投資，由廈門的國有地產企業以3%的“代建費”建設，建成之后產權歸屬廈門市政府，由建設管理局住宅辦按照相關條件來分配，公房出租則由國土局負責。這其中開發商的職責就是代建，沒有其他利益關系在里面，早期的代建單位甚至還得去負責融資，房子賣了以后再回籠資金還貸。整個成本核算也由政府來控制。

然而，從2004年開始，不斷上漲的房價打破了廈門原有的住房供需關系和分配模式。2006年4月8日，島內五緣灣地塊拍出樓面價7966元/平方米，創下廈門單幅地塊成交價之最。島外土地價格也不甘落后，集美北部濱海大道旁的一塊地樓面價也被拍到6933元/平方米。當年9月份，廈門房價同比漲幅為11.4%，居全國首位。

此時的房地產價格已經大大超過了工薪階層的承受能力，新的住房供需矛盾凸現出來了。正是在這一背景下，2006年年初，廈門市委市政府提出進一步加大經濟適用房的建設力度，解決中低收入家庭的住房困難。省委常委、市委書記何立峰不斷聽取匯報，不斷提出新的要求，在廈門市委、市政府的統一部署下，市國土、房產、建設、財政、民政等相關部門開始組織專題調研。“廈門市三次派人去香港考察他們的公屋和房屋狀況，由副市長帶隊，包括國土、財政等相關部門負責人。”裴金佳說，“我們是真正的、全面的學習了香港多年來積累的經驗，借鑒了許多有價值的做法，形成了一套參照香港經驗同時結合廈門具體情況的保障性住房思路。”

2006年5月10日，廈門市委常委會召開專題會議，研究社會保障性住房工作，率先在全國推出了調整住房供應結構、穩定住房價格的新機制、新辦法，決定將建設保障性住房作為廈門市的重大決策。

“保障性住房不同于以往任何一種政策性住房，它徹底將公房分配從原有的福利性質轉變為保障性質。它強調的是建立一個分層次、多元化的梯級住房供給保障體系。”裴金佳介紹說，廈門的社會保障性住房分為以下層次：1，向有一定經濟能力的中低收入家庭以及特定對象中的住房困難戶提供社會保障性商品房；2，向既不屬最低生活保障線以下又無經濟能力購買保障性商品住房的低收入家庭提供社會保障性租賃房；3，向最低生活保障線以下的住房困難家庭提供廉租住房；4，結合舊城（村）改造，通過拆遷安置，解決和改善本市低收入家庭的住房困難和居住條件。

在短短的半年時間里，廈門市先后起草并發布了《廈門市社會保障性住房管理暫行規定》、《廈門市社會保障性租賃房管理辦法》（試行）、《廈門市社會保障性商品房配售管理辦法》（試行）等15個重要的政策配套文件。

“一整套的方案形成和工作進展之所以如此迅速，得益于多年來廈門經濟、社會的高速發展，綜合實力的提高，以及以往不同階段國土、建設部門在相關工作方面經驗的積累。”鄒夢林說。

2006年5月31日，島內高林居住區、觀音山公寓兩大社會保障性住房項目正式開工建設。此后，觀音山、萬景、五緣灣和古樓等項目也陸續開工。當年11月16日，廈門市政府正式向公眾宣布：政府將斥資40億元，未來3—5年建設4萬套社會保障性住房，解決中低收入家庭住房困難。

一場覆蓋全民的“人人有屋住”運動由此正式拉開帷幕。

讓百姓同享改革發展的成果

9月19日，記者來到湖邊水庫西南角的萬景公寓。這個項目位于呂嶺路以南，總用地面積約2.5萬平方米，建筑面積7.4萬平方米，綠化率35%，建筑密度25%，總投資2.3億元。這里將為廈門市的窮人們提供8棟共951套保障性住房。

萬景公寓之所以引人關注，是因為它有一個顯赫的鄰居——金域藍灣。金域藍灣在萬景公寓的北面，是國內著名房地產企業萬科在廈門的主打項目之一，兩個樓盤的間距僅為37米。據萬科金域藍灣的銷售人員向記者介紹，金域藍灣一期已經售磬，均價為1.4萬元/平方米。目前的二期和三期價格正在擬定中，估計每平方米均價應該在1.8萬元左右。

“事實上，萬景和萬科是一個地塊，總面積8萬多平方米，原來政府的打算是全部拍賣的，后來硬切出來一塊做保障性住房了。”林粟如對《商務周刊》說。從這個地塊的位置分布就可以看出當初“硬切”的痕跡——萬科金域藍灣所占地塊為俯臥的L型，由兩個地塊組成，A地塊在萬景北，B地塊在萬景的西部。

廈門市國土房產局的資料顯示，2006年6月8日，深圳市萬科房地產有限公司以6.68億元拍得編號為2006G06的這塊土地，土地面積5.56萬平方米，建筑面積16.69萬平方米。由此計算，它的樓面價格為4000元/平方米。

“不僅是萬景這一塊地，從目前廈門發展的趨勢看，我們1.4平方公里的保障性住房用地及周圍地塊的價值都很大，說實話這些地如果拿出去拍賣，都有可能成為‘地王的。”廈門市國土房產局副局長郭俊勝對《商務周刊》說，“但市委市政府決定蓋保障性住房時就強調，‘要拿出最好的地塊來做保障性住房。讓全市的老百姓和中低收入的住房困難家庭，能共同享受改革發展的成果。”

為了短期內征得這1.4平方公里的“金貴”土地，郭俊勝介紹說，“廈門市國土房產局確立了保障性住房土地供應的優先原則，做好政策協調和輔助工作，同時作為征地拆遷責任主體的各區政府及土地所在鄉鎮也做了大量艱苦細致的工作”。

據《商務周刊》了解，廈門保障性住房用地有一部分是原農村集體用地，依照有關規定，政府征收后將其開發為保障性住房用地，如萬景和高林。還有一部分是由原國有土地劃撥而來，如古樓公寓和觀音山公寓，這兩處用地原為公交車總站，2007年7月，廈府[2006]地368號和369號文將其土地用途改為廉租房公建。

由于不收取作為級差地租的土地出讓金，廈門保障性住房的成本主要由小區配套成本、土地開發成本和建安成本三部分組成，目前開工的12個項目的平均樓面地價約2200-4200元/平方米。“我們將投入的123億元，主要就是這三塊成本加上代建費。”林粟如說。

這123億元由政府買單的保障性住房投資，將主要來自于土地出讓金、住房公積金的增值收入和銀行融資。據了解，2006年，廈門的土地出讓金毛收入為100多億元，扣除征地拆遷和土地開發支出后，一年的凈收入為30多億元。2007年，廈門市將土地出讓凈收益的50%多投入到保障性住房上，今后每年還將安排不低于10%的土地出讓凈收益用于保障性住房建設。

土地和資金的解決，為廈門保障性住房整體建設規劃的順利進行奠定了基礎。據廈門市建設管理局介紹，目前的整體建設規劃是，17個項目分布在全市6個行政區，島內的項目10個，島外7個，建筑面積347萬平方米，共4.1萬套；戶型面積是一居室45平方米，兩居室60平方米，三居室70平方米，以兩居室為主，占60%，一居室和三兩居室分別占30%和10%。

從建設類型上來看，除了與高檔樓盤一同開發的萬景萬科模式外，還有單純保障性小區的高林模式和與公交場站混建的模式。

高林居住區是目前廈門最大的保障性住房小區，位于湖里區高林村，規劃總用地31.08萬平方米，總建筑面積64.1萬平方米，可提供住宅9082套，總投資18．45億元。小區配套建設一所48班中學和一所36班的小學，兩所12班幼兒園，以及超市、商場和文化娛樂中心。

“利用公交場站的用地結合來建設，應該說是廈門的一種創新模式。”廈門市建設管理局住宅辦主任鄒夢林介紹說，廈門島面積很小，而一個公交車停車場往往就會占用一兩萬平方米的土地。為節約利用土地，優化空間，廈門將原來停一層公交車的總站改為停上中下三層，而且在總站裙樓上面再建保障性住房。“這樣也方便了居民出行，一舉多得。”鄒夢林說。目前，廈門結合公交場站建設的項目共有觀音山公寓、古樓公寓、滄林花園和湖濱中路公交場站社會保障性住房項目等4個。

不過，這種保障型住房盡管省下了征地成本，但建設難度較大。以觀音山公寓為例，該項目由一層商場、三層地上車庫和2幢30層塔樓組成，樓高99.1米。為使裙樓滿足公交車的使用要求，結合主樓上部住宅平面柱網，設計施工單位在裙房四層設計了共18榀勁性砼斜撐轉換結構，斜撐結構弦桿跨度14.8米，矢高為5.4米和8.1米。斜撐及下弦桿均采用型鋼砼，型鋼向下延伸一層。由于跨度大，該工程使用的許多技術在廈門建設工程中開創了先例。

應保盡保的承諾

2007年1月1日，廈門市思明區街道社區居委會書記藍小蘭收到一條手機短信：“當我從那些困難戶家里走出來，我感到我的心在滴血，四口之家卻只有8平方米，三代人與他們所熱愛的魚、貓擠在那么狹小的空間，卻顯得那么其樂融融！我們要做的事太多，我們該做的事太多，我們該做好的事太多了！”發這條短信的是廈門市副市長潘世建，他當時還兼任廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室主任。親眼目睹市民們的窘迫，讓潘世建更深刻認識到，政府公開宣布對那些住房困難戶家庭“應保盡保”的承諾是多么的重要。

“廈門提出‘應保盡保，是有科學和經濟依據的。”林粟如介紹說，據廈門市國土房產局初步統計，目前在廈門人均居住在17平方米以下的家庭約4萬戶，而現在廈門的保障性住房標準是12平方米以下。2006年12月1日廈門市正式開始發放申請表格，到2007年8月底，提交申請的共計1.2萬戶，今年3月至今的6個月，每個月的增長數量約為500戶。“這樣算下來，到年底約有1.4萬戶家庭提出申請，如果再加上這次公務人員申請了2000多戶，共約1.6萬戶。今后我們會進一步擴大人均居住面積，每擴大一平方米，大約會多出2000戶。”林粟如說，“我們的計劃是到2010年提供41000套保障性住房，應該可以基本滿足廈門市常住人口的住房需求，下一步我們會再考慮在廈門的外來人口保障性住房的問題。”

樂觀的前景感染了每一位廈門市民。9月18日，記者來到思明區街道，潘世建副市長去過的那戶其樂融融的困難之家，如今已經拿到輪候號的女主人陳莉蓉抑制不住內心的喜悅。陳莉蓉現在住的房子是1980年代她的公婆租來的政府公房，1994年結婚后，她和丈夫一直睡在不足一米高的閣樓上。

2006年11月起，廈門的報紙和電視上開始宣傳政府的保障性住房工程，提醒符合條件的住房困難戶提出申請。12月1日，陳莉蓉到戶籍所在地的社區領取了申請表。“我和我先生兩人月收入3000多元，符合一家三口年收入5萬以下的申請條件，同時我們提供了現在的租房合同和資產狀況。”她說。

2007年2月28日，是陳莉蓉難忘的一天。當天晚上8點，廈門電視臺現場直播了首批保障性住房搖號過程。當晚產生的7639個輪候號，也刊登在第二天的《廈門日報》上。

“輪候號就是選房的排序號，我是第732號。也就是說，我將第732個來選保障性住房。”陳莉蓉興奮地說，再過幾個月，她們一家就可以從閣樓搬進兩居室的新房了。

據廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室的林琴介紹，根據廈門市經濟社會發展和居民生活水平，政府對家庭收入、家庭資產和住房面積等條件設定了控制標準：低收入家庭申請社會保障性住房的年收入控制標準為，3人及以下戶不高于5萬元，4—5人戶不高于6萬元，6人以上戶不高于7萬元；住房困難家庭住房面積控制標準為，人均住房建筑面積不高于12平方米; 家庭資產控制標準為，申請社會保障性租賃房的家庭資產不高于家庭年收入控制標準的4倍，購買社會保障性住房的家庭資產不高于家庭年收入控制標準的6倍。

與其他城市只是強調為低收入家庭和最低生活保障線以下困難戶解決住房問題不同，廈門市將保障性住房的范圍擴展到中低收入者，包括那些剛剛走上工作崗位的大學畢業生和引進人才。

“第一次搖號的時候，我在現場大屏幕上看到，幾乎每一屏都有廈門大學的年輕教師。”裴金佳認為，“廈門的保障性住房不會出現國外的貧民區現象。”

“居民申請之后，社區居委會就要進行入戶調查，主要調查四個方面：戶籍、收入、家庭資產和住房情況。”林琴說。

調查結束后，申請人的資料在所在社區公示7天，沒有異議的由居委會提出初審意見，再拿到上級街道復審，然后申請材料將被送往區民政局。區民政局負責確定每個申請戶的租金補助比例——廈門市對租金采取“明補”，即參照市場租金價格由申請人承租。三口之家，年收入5萬元以下的，政府將在租金上給予70%補助，年收入2.5萬元以下，政府補助80%；低于生活保障線，政府補助90%。目前廈門市的低保線是一人戶每月收入315元以下，兩人戶人均290元，三人戶人均265元。

陳莉蓉申請的是60平方米的兩居室。根據廈門市第一批社會保障性租賃房手冊，以萬景公寓為例，每平方米月租金在17元左右，一套二居室的月租金在1100元左右，由于陳莉蓉一家將從政府獲得70%的補助，因此她實際每月應付房租僅為330元左右。

區民政局確定租金補助比例后，將材料送往市公房管理中心，然后再送達國土局。此后還要在《廈門日報》上公示15天。全過程接受監察局和信訪局監督。這就是廈門保障性住房的“五審、二監督、二公示”審核制度。

截止至2007年8月底，全廈門共有12005戶提出保障性住房申請。經過嚴格審查公示，已取消382戶申請人資格，有37戶自動撤銷申請。

“從香港經驗來看，嚴格的退出和嚴格的準入一樣重要，二者缺一不可。”曾到香港考察過“公屋”制度的廈門市國土房產局副局長郭勝俊說。而廈門市副市長裴金佳更是將退出機制視為廈門市保障性住房制度設計的最大亮點之一，“退出機制能夠保證廈門的保障性住房有效流轉起來，讓更多符合條件的家庭有機會住上保障性住房。”

目前，廈門保障性租賃房的合同是三年一簽，也就是說住戶每三年要重新申報一次資產和收入狀況。因家庭收入或住房等情況發生變化不再符合原有承租條件的，應退出承租的住房；暫時無法退出承租住房的取消其租金補助，金額收取市場租金。如果發現瞞報，還要補交租金。

而針對保障性商品房則規定不得上市轉讓、出租，但可向廈門市建設與管理局申請回購，回購價格按原成交價格結合成新確定。

為加強退出機制的監督管理，保障性住房的物業管理公司正在組建中。據廈門市國土房產局介紹，目前，保障性住房的物業管理制度已經報到市里。初步設想是物業公司由各保障性住房所在地的街道辦（鎮）來組建，成立后實行市場化運作，財政對物業管理給予一定補貼。與其他物業管理公司最大的不同是，它將被賦予一部分監督職能，包括建立檔案和定期入戶調查。

“只有實行有進有出，有效流轉，才能最終保證對符合保障性住房申請條件的家庭實現‘應保盡保。”林粟如說，“事實上，應保盡保也好，土地、資金保障充分也好，所有這些都與政府的職能轉變和對保障性住房的認識程度有關。”

“許多人認為，廈門能搞好保障性住房是因為政府財力雄厚，其實不是這樣，關鍵是認識要到位。”裴金佳在接受《商務周刊》采訪時指出。

“建立保障性住房是公共服務，也是政府職責所在，所以要盡力而為。其實廈門的財力也不是很充足，我們整治環境、整治交通，要花錢的地方太多了。在這種情況下，我們就要調整支出結構。”裴說，“中央提出科學發展觀與和諧社會建設。作為地方政府就要把以人為本，把與民生關系更加密切的東西放在考量政府工作一個很重要的位置。”

認識到位后，關鍵就在于可持續性的執行。去年11月，廈門市專門成立了市、區保障住房辦，市保障辦主任由分管副市長擔任，同時，各居委會也設立專兼職人員，負責申請受理、入戶調查、社區公示等工作，各職能部門指定專門人員配合，形成了一個市、區、街道辦和居委會聯動的工作機制。

記者發稿時得知，廈門市社會保障性住房建設與管理辦公室的正式編制已經下發。

“保障辦已經成為了一個常設機構，這確保廈門的保障性住房能夠持續健康運行，落實政府對民眾‘應保盡保的承諾。”林粟如說。