壟斷與反壟斷：是耶？非耶？

林燕平

自1994年就列入全國人大立法計劃?醞釀了13年之久的《中華人民共和國反壟斷法》近日終于出臺了?

我們知道,反壟斷法已成為世界各國維護公平競爭和市場經濟秩序的重要基石?目前,全世界已有90多個國家頒布和實施了反壟斷法?在經過反復討論?修改之后出臺的我國《反壟斷法》,從某種意義上說,這是一種標志性的產物,意味著中國社會主義市場經濟進入到一個實質性的發展階段?初級階段的混沌?無序開始轉向透明?有序的公平競爭,開始追求提高經濟效率和保護消費者的利益?可見,中國有了法典化的經濟憲法,這是現實意義之一;之二,這也是一部宣示性的法律,它告訴世人中國的經濟體制改革已經取得了一定的成效,走市場經濟之路已義無反顧?因為反壟斷法是市場經濟國家特有的法律制度,是一百多年來成功經驗的總結?有學者稱這部法律的出臺是中國經濟體制改革的里程碑,說明它對建立和完善中國社會主義市場經濟法律體系有著極其重要的意義;之三,這是一部執法難度比立法高得多的法律,無論法條本身的解釋還是法律背后錯綜復雜的利害關系和利益沖突,都將大大超過其他法律?頒布這樣的法律正是表明:中國已進入到良性發展的市場經濟軌道上,中國的經濟發展和法制環境已經能夠承受這樣的挑戰?

當然,除了現實意義外,這部《反壟斷法》還反映出中國現階段經濟發展和政治體制改革的兩個明顯的特點:一是符合國情,貼近現實,反映了我國現階段轉型期間的經濟社會生活和政治體制改革?比如,對行政壟斷的規定在歐美這些國家的立法中是沒有的?因為在這些國家里經濟領域的行政壟斷早就被憲法所禁止了,或已經被約定俗成地禁止了?他們的反壟斷法主要不是針對行政壟斷的?但中國的國情就完全不同了,行政壟斷遍于天下,而自然壟斷才剛剛起步?因此,我國《反壟斷法》里必須要有反行政壟斷的任務?如第五章“濫用行政權力排除?限制競爭”,該章下面有6個條款,占了這部法律10%的篇幅?這些規定正是現實社會的寫照;二是線條粗放,彈性很大?法律應該是明確的?可以預見的?但《反壟斷法》中的有些表述含糊其詞,彈性很大?例如,第7條規定,國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業,國家對其經營者和合法經營活動予以保護,并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控,維護消費者利益,促進技術進步?這個條款的主體可以理解為“國有經濟”,那什么是國有經濟?哪些屬于國有經濟的范圍?又如,“依法實施監管和調控”又是指什么法呢?是《反壟斷法》本身還是相關行業的監管法律?這些關鍵性名詞的模糊性會導致今后執法上的難度?

正如有的學者所說,“中國的市場經濟發展到現在,《反壟斷法》一定是有比沒有好,《反壟斷法》的出臺標志著中國反壟斷進程的開始”?我以為,《反壟斷法》出臺容易,執行難;反自然壟斷容易,反行政壟斷難?這兩個難字是今后若干年里都會討論的主題?

先說第一個“難”字?《反壟斷法》執行難,是大多數發展中國家都會面臨的問題?沒有競爭文化的培育,沒有相關的執法經驗,更沒有一支高素質?職業化的執法隊伍,這些都是發展中國家的共性問題?對于中國來說,我們還有更多的“特色”問題?與其他法律不同的是,《反壟斷法》所面臨的問題是前所未有的?無論是來自民眾的呼聲?行業的抱怨,或是政府部門的批評,其背后都是權力與利益的平衡?例如,反壟斷與大型企業壟斷之間,反行政壟斷與行政機關的權力之間,國有企業的保護與壟斷監管職能之間,反壟斷執法機構與相關執法部門的關系,等等,這些問題不可能因為有了一部《反壟斷法》就改變了?更何況我們反壟斷執法機構是多頭執法,這種格局無疑是各方利益妥協的結果,但最終的后果是,它將削弱?影響《反壟斷法》的效力和權威?

第二個“難”字是指反行政壟斷,這是一項更為嚴峻的挑戰?中國的行政壟斷根深蒂固,濫用行政權力所獲得的利益要遠遠大于承擔法律責任所付出的代價?在一些人的觀念里,行政壟斷“體現了國家的利益?代表了人民的利益”,因此,行政壟斷有其合理的一面?而我們頒布的法律對此也表現出無可奈何?例如,有關“法律責任”一章中的處罰僅僅是“由上級機關責令改正”,“依法給予處分”,“可以向上級機關提出依法處理的建議”(《反壟斷法》第51條)等無關痛癢的詞句,沒有任何威懾力?可以預見,今后執法中的諸多難點一定是反行政壟斷這塊硬骨頭?

誠然,現代市場經濟體系有兩大基本支柱,一是產權制度,二是自由競爭?前者有《物權法》保障;后者有《反壟斷法》規制?我國已經出臺了這兩部法律,但法律的真正實施還有很長的路要走?我們要樹立這樣一種觀念,沒有競爭的市場經濟不是真正意義上的市場經濟;有政府支持的行政壟斷,是市場經濟最大的絆腳石?如此,我們才能構建社會主義市場經濟體制,才能加快我國的經濟建設,提高我國的國際競爭力?

(作者系華東政法大學教授?博士生導師)