專項(xiàng)工作審議的操作重點(diǎn)和審議意見(jiàn)的效力

　　一、專項(xiàng)工作審議的操作重點(diǎn)
　　
　　監(jiān)督法第八條第一款規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。”根據(jù)這個(gè)規(guī)定，所謂專項(xiàng)工作審議，就是指各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照憲法和法律賦予的權(quán)力，為促進(jìn)依法行政和公正司法，選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，對(duì)本級(jí)“一府兩院”專項(xiàng)工作所開(kāi)展的審議活動(dòng)。開(kāi)展對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作的監(jiān)督，是人大常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督工作和實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的主要的、基本的形式之一，掌握專項(xiàng)工作審議的操作重點(diǎn)，對(duì)于規(guī)范、有序地開(kāi)展專項(xiàng)工作監(jiān)督十分重要。
　　
　　（一）年度議題選擇
　　“一府兩院”的工作繁重，涉及面廣，人大常委會(huì)的監(jiān)督不能事無(wú)巨細(xì)，什么都管，否則，勢(shì)必什么也管不好、管不了，而且不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，甚至客觀上可能對(duì)“一府兩院”的工作造成干擾，影響工作效率。所以，人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，必須“抓大放小”，必須緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展專項(xiàng)工作監(jiān)督，并且一抓到底。這樣，人大常委會(huì)的監(jiān)督工作才能具有針對(duì)性和實(shí)效性。如“三農(nóng)”問(wèn)題、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償?shù)龋@些問(wèn)題通常發(fā)生在常委會(huì)組成人員的身邊，常委會(huì)組成人員比較熟悉并能及時(shí)獲得相關(guān)的資訊，從而能提出不少中肯的意見(jiàn)和建議，審議才有深度，監(jiān)督工作才能具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性。
　　議題選擇關(guān)鍵是要根據(jù)六個(gè)途徑反映的問(wèn)題來(lái)確定。為此，常委會(huì)機(jī)關(guān)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要明確分工，各負(fù)其責(zé)，廣泛聽(tīng)取和綜合分析來(lái)自各個(gè)途徑的反映，提出專項(xiàng)工作審議的議題建議，確保議題符合法律規(guī)定的要求。具體來(lái)說(shuō)，常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，各專門（工作）委員會(huì)要負(fù)責(zé)收集整理；人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題，代表工作機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)收集整理；常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題，常委會(huì)研究機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)匯總整理；專門（工作）委員會(huì)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，由專門（工作）委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)匯總整理；人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題，由信訪工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)匯總整理；社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題，常委會(huì)宣傳部門負(fù)責(zé)根據(jù)媒體報(bào)道分析歸納、匯總整理。常委會(huì)機(jī)關(guān)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)在對(duì)上述六個(gè)途徑反映的問(wèn)題匯總整理后，及時(shí)向常委會(huì)提出專項(xiàng)工作審議的議題建議。議題建議既要有情況反映，又要有綜合分析，還要闡述提出議題建議的理由。議題建議提出后，常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)專門（工作）委員會(huì)溝通協(xié)調(diào)、綜合平衡，提出下一年度專項(xiàng)工作審議的計(jì)劃草案報(bào)請(qǐng)審議。
　　
　　（二）會(huì)前視察調(diào)研
　　監(jiān)督法第十條規(guī)定，常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議可以組織本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和人大代表，對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)查研究。這條規(guī)定，明顯區(qū)別于以往常委會(huì)組織的視察和專題調(diào)研與聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告“兩張皮”難以形成工作合力的做法，它將常委會(huì)組織的視察和專題調(diào)研與聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告有機(jī)結(jié)合起來(lái)，可以使常委會(huì)充分了解“一府兩院”關(guān)于該專項(xiàng)工作的實(shí)際情況、存在的問(wèn)題和主要原因，有助于常委會(huì)在聽(tīng)取和審議該專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，更有針對(duì)性地提出批評(píng)和改進(jìn)的建議措施，提高審議質(zhì)量。同時(shí)，由于邀請(qǐng)代表參加，也把常委會(huì)監(jiān)督與代表履職結(jié)合起來(lái)了。
　　“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。深入細(xì)致的調(diào)查是開(kāi)展視察和專題調(diào)研活動(dòng)的關(guān)鍵，必須多層次、多角度對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)的調(diào)查，切忌“蜻蜓點(diǎn)水，走馬觀花”、“上車打呼嚕，下車打哈哈”、“座談講困難，報(bào)告唱贊歌”。這就要求，一是調(diào)研力量的組織上必須有代表性。參加調(diào)研的人員應(yīng)當(dāng)是本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和人大代表中對(duì)被調(diào)研的工作比較了解的專家、學(xué)者，必要時(shí)還應(yīng)要求政府相關(guān)職能部門派人協(xié)助調(diào)查，提供有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。二是調(diào)研方法的選擇上要體現(xiàn)出靈活性。可以采用點(diǎn)面結(jié)合、好差結(jié)合、明察暗訪、上下聯(lián)動(dòng)的調(diào)研方式，把聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地察看、走訪群眾、召開(kāi)座談會(huì)等形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既聽(tīng)取相關(guān)部門的匯報(bào)，又聽(tīng)取人大代表和人民群眾的意見(jiàn)和建議；既跑“重點(diǎn)”，又看“弱點(diǎn)”；既注重整體情況的了解，又注重深入基層解剖典型。三是調(diào)研對(duì)象的確定上體現(xiàn)出自主性。常委會(huì)作為調(diào)研主體，要避免被相關(guān)部門“牽著鼻子走”，要自行選“點(diǎn)”，自找調(diào)查對(duì)象，既要“定點(diǎn)采訪”，還要“微服私訪”，做到心中有數(shù)。被調(diào)查對(duì)象不限身份，既有干部又有群眾，既有黨員也有人大代表，既有先進(jìn)的也有落后的，要體現(xiàn)調(diào)研對(duì)象的廣泛性、普遍性。要堅(jiān)持調(diào)研工作貼近實(shí)際、貼近基層、貼近群眾，確保調(diào)研時(shí)能了解真實(shí)情況。
　　
　　（三）審議意見(jiàn)形成
　　審議意見(jiàn)是常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上發(fā)言的綜合，是對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的總體評(píng)價(jià)和對(duì)被監(jiān)督單位工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。整理審議意見(jiàn)，要努力做到“真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、鮮明”。整理審議意見(jiàn)的工作政治性、政策性都很強(qiáng)，文字要求也很高，必須嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍。而要形成高質(zhì)量的審議意見(jiàn)，提高常委會(huì)分組審議的質(zhì)量是前提。否則，審議意見(jiàn)就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。
　　按照全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)分組審議的發(fā)言，由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)如實(shí)記錄，力求準(zhǔn)確無(wú)誤，經(jīng)發(fā)言人審核后編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)，印發(fā)常委會(huì)組成人員。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后的五日內(nèi)，將會(huì)議對(duì)專題工作報(bào)告的審議意見(jiàn)匯總整理成《人大常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)》或《人大常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn)》。審議意見(jiàn)力求完整、準(zhǔn)確、鮮明地綜合反映出席、列席人員的審議意見(jiàn)，經(jīng)有關(guān)專門委員會(huì)核閱后，由秘書長(zhǎng)簽發(fā)，印送有關(guān)機(jī)關(guān)。這個(gè)程序?qū)嶋H上是全國(guó)人大常委會(huì)形成審議意見(jiàn)的工作程序，供各地人大常委會(huì)在工作中參考并在實(shí)踐中進(jìn)一步加以完善。
　　
　　（四）會(huì)后跟蹤督辦
　　監(jiān)督法規(guī)定，常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審議后，常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)要交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。而人民政府、人民法院或者人民檢察院要將研究處理情況的書面報(bào)告由其辦事機(jī)構(gòu)送交常委會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向常委會(huì)提出書面報(bào)告。有學(xué)者指出，為了督促報(bào)告機(jī)關(guān)認(rèn)真研究處理審議意見(jiàn)，監(jiān)督法設(shè)計(jì)了反饋機(jī)制。一是報(bào)告機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將研究處理情況的報(bào)告送交專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)，專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)照審議意見(jiàn)，審核報(bào)告機(jī)關(guān)為研究落實(shí)審議意見(jiàn)是否提供了切實(shí)可行的辦法和措施；對(duì)沒(méi)有吸收的意見(jiàn)，是否給予了合理的說(shuō)明和解釋。二是報(bào)告機(jī)關(guān)最后形成的審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，還應(yīng)向常委會(huì)書面報(bào)告。研究處理情況的書面報(bào)告要印發(fā)常委會(huì)組成人員，直接向常委會(huì)組成人員反饋。通過(guò)以上兩次反饋，使報(bào)告機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)之間進(jìn)行充分溝通，推動(dòng)審議意見(jiàn)的處理。這種處理機(jī)制，既不是硬性約束，要求報(bào)告機(jī)關(guān)必須執(zhí)行；也不是毫無(wú)效力，任由報(bào)告機(jī)關(guān)自行處理。而是一種相互溝通協(xié)商，盡量吸收審議意見(jiàn)的合理成分，充分體現(xiàn)了中國(guó)政治制度的特點(diǎn)。
　　在“一府兩院”對(duì)審議意見(jiàn)研究處理的過(guò)程中，要使常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)落到實(shí)處，促進(jìn)“一府兩院”改進(jìn)工作中存在的不足，除“一府兩院”及其組成部門自身要依法行政、公正司法和嚴(yán)格按照監(jiān)督法的要求來(lái)辦外，人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行跟蹤檢查，要就審議意見(jiàn)的研究處理情況聽(tīng)取有關(guān)部門的匯報(bào)，保持與有關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促其進(jìn)行整改，并及時(shí)向常委會(huì)匯報(bào)整改的進(jìn)展情況，務(wù)必做到監(jiān)督檢查和督促整改“兩手抓”。各級(jí)人大常委會(huì)還應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督法的框架下，逐步探索建立監(jiān)督績(jī)效的評(píng)估機(jī)制，將被監(jiān)督單位整改工作的情況始終置于常委會(huì)監(jiān)督之下，形成強(qiáng)有力的壓力，從而切實(shí)將監(jiān)督工作落到實(shí)處。
　　
　　總體來(lái)看，人大常委會(huì)為了做好監(jiān)督工作，要在監(jiān)督法設(shè)置的各種監(jiān)督形式的基本框架內(nèi)實(shí)施和考量專項(xiàng)工作審議，力圖把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，既對(duì)“一府兩院”貫徹實(shí)施法律和法規(guī)的情況、貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重要任務(wù)與方針政策的情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法，推動(dòng)有關(guān)方面切實(shí)解決突出問(wèn)題；又通過(guò)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，對(duì)相關(guān)法律和法規(guī)提出修改完善的建議。把專項(xiàng)監(jiān)督與綜合監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，既在分別進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上把互有內(nèi)在聯(lián)系的若干問(wèn)題集中起來(lái)，再進(jìn)行全面的綜合監(jiān)督；又在綜合監(jiān)督的基礎(chǔ)上，抓住幾個(gè)突出問(wèn)題，深入進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，使監(jiān)督工作更深入，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)更全面，提出建議更有針對(duì)性。把初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，對(duì)年度計(jì)劃中安排的初次監(jiān)督事項(xiàng)，在監(jiān)督檢查、提出整改建議以后，為促使整改措施得到落實(shí)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)再進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，務(wù)求一抓到底，見(jiàn)到實(shí)效。把聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告與執(zhí)法檢查結(jié)合起來(lái)，對(duì)各個(gè)途徑反映的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾切身利益的帶有普遍性的重要問(wèn)題，綜合運(yùn)用聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等手段，既聽(tīng)取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，又按照工作監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合的要求進(jìn)行執(zhí)法檢查，兩者互融互補(bǔ)，使監(jiān)督工作在廣度和深度上取得最佳效果。
　　
　　二、審議意見(jiàn)法律效力問(wèn)題探討
　　
　　所謂審議意見(jiàn)，一般是指各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督后，在人大常委會(huì)會(huì)議審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，用于表達(dá)常委會(huì)組成人員的意志，評(píng)價(jià)并督促“一府兩院”改進(jìn)工作，促進(jìn)其依法行政、公正司法的一種書面建議、批評(píng)和意見(jiàn)。它是人大常委會(huì)履行監(jiān)督職能的基本載體；是反映人大常委會(huì)組成人員建議、批評(píng)和意見(jiàn)的重要公文。本文對(duì)審議意見(jiàn)法律效力問(wèn)題的探討，既不在“破”，也不在“立”，而是重在追問(wèn)如何在監(jiān)督法的框架下規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)形成、交辦、督辦的程序，切實(shí)保障人大監(jiān)督職權(quán)得到落實(shí)。如果能夠從法律上規(guī)范審議意見(jiàn)的操作程序，定分止?fàn)帲瑢⑹垢骷?jí)人大常委會(huì)更好地開(kāi)展監(jiān)督工作。
　　審議意見(jiàn)作為近年來(lái)地方各級(jí)人大常委會(huì)所采取的一種比較常見(jiàn)的監(jiān)督形式，在使人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督經(jīng)常化、制度化方面起到了積極的作用。它至少具有六個(gè)功能：（1）是“一府兩院”改進(jìn)工作的重要依據(jù)或參考；（2）是黨委了解社情民意的重要依據(jù)或參考；（3）是黨委組織部門考核任用干部的重要依據(jù)或參考；（4）是人大常委會(huì)向人大報(bào)告行使監(jiān)督職權(quán)情況的重要依據(jù)；（5）是人大常委會(huì)向人大代表通報(bào)行使監(jiān)督職權(quán)的重要依據(jù)；（6）是人大常委會(huì)向社會(huì)公開(kāi)行使監(jiān)督職權(quán)情況的重要依據(jù)。在前三種功能中，用了“依據(jù)”和“參考”兩個(gè)詞。筆者認(rèn)為，凡經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議或主任會(huì)議通過(guò)而確定的審議意見(jiàn)應(yīng)作為“依據(jù)”，否則作為“參考”。
　　關(guān)于審議意見(jiàn)的法律效力問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委參加監(jiān)督法調(diào)研、起草、工作的同志公開(kāi)表示，“審議意見(jiàn)從性質(zhì)上看，不是人大常委會(huì)正式通過(guò)的文件，不具有法律約束力”。對(duì)此，許多地方從事人大工作的同志表示異議。如2007年8月在武漢召開(kāi)的湖北省人大常委會(huì)研究室系統(tǒng)主任座談會(huì)上，與會(huì)的17個(gè)市州人大常委會(huì)研究室負(fù)責(zé)同志就審議意見(jiàn)的法律效力問(wèn)題曾有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。有的同志認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)法工委同志的上述表示，雖然從法律解釋的角度看，不能說(shuō)是根據(jù)法定權(quán)限由特定的有權(quán)主體作出的具有普遍約束力的法定解釋，只是由部分專家、學(xué)者，從自己參與監(jiān)督法的調(diào)研、起草而能夠比較準(zhǔn)確地了解其內(nèi)情、掌握其實(shí)質(zhì)的角度，作出的不具有法定普遍約束力的學(xué)理解釋。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，這些專家、學(xué)者作出學(xué)理解釋的背景是——就職于全國(guó)人大常委會(huì)并參加了監(jiān)督法的調(diào)研、起草等工作。這就導(dǎo)致一旦需要有權(quán)主體——全國(guó)人大常委會(huì)作出法定解釋，其文本的起草者依然會(huì)是這部分專家、學(xué)者。也就是說(shuō)，他們現(xiàn)在所作出的學(xué)理解釋，在條件許可的情況下，經(jīng)過(guò)一定的法律程序，完全可能直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的法定解釋。而事實(shí)上，在監(jiān)督法出臺(tái)至其應(yīng)用于實(shí)際工作中的這段時(shí)間，這部分專家、學(xué)者所編寫的學(xué)習(xí)問(wèn)答、講座等專著，指導(dǎo)甚至規(guī)范了地方各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。因此，關(guān)于審議意見(jiàn)的效力問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委同志認(rèn)為的“不具有法律約束力”的觀點(diǎn)來(lái)看待。另一部分同志認(rèn)為，審議意見(jiàn)不具有法律效力的看法是不準(zhǔn)確的。理由有三：一是監(jiān)督法條文中明確規(guī)定了審議意見(jiàn)，是對(duì)其法律效力的正式確認(rèn)；二是監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”對(duì)審議意見(jiàn)必須研究處理，說(shuō)明審議意見(jiàn)具有法律效力，而不是“議過(guò)就了”；三是常委會(huì)必要時(shí)可以對(duì)審議意見(jiàn)的處理情況組織跟蹤檢查，也說(shuō)明了審議意見(jiàn)的法律效力。
　　我們從實(shí)證研究的角度出發(fā)，通過(guò)分析目前各地人大常委會(huì)審議意見(jiàn)形成和確定的不同生成過(guò)程（程序）來(lái)判斷審議意見(jiàn)的法律效力。監(jiān)督法對(duì)審議意見(jiàn)的生成過(guò)程（程序）沒(méi)有明確規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)實(shí)踐中共同的做法是先由工作人員對(duì)常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上的審議發(fā)言記錄進(jìn)行歸納整理，形成審議意見(jiàn)初稿。后續(xù)確定審議意見(jiàn)的做法大致有四種情形：
　　1.人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)。湖北省的黃石市、襄樊市、黃岡市、咸寧市、仙桃市、潛江市是這種做法。由人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)的審議意見(jiàn)，其性質(zhì)和效力應(yīng)等同于決議和決定，本級(jí)“一府兩院”對(duì)這種審議意見(jiàn)應(yīng)該是“遵守執(zhí)行”，而不能僅僅是“研究處理”。筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件的效力取決于性質(zhì)（法律屬性），性質(zhì)取決于程序（生成過(guò)程）。效力、性質(zhì)和程序應(yīng)當(dāng)是平衡的、對(duì)稱的。決議和決定之所以具有必須得到“遵守執(zhí)行”的效力，是因?yàn)樗男再|(zhì)是決議和決定；而決議和決定之所以具有決議和決定的性質(zhì)，是因?yàn)樗某绦颍ㄉ蛇^(guò)程）是由人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)的。從監(jiān)督法的規(guī)定看，既然審議意見(jiàn)只具有必須得到“研究處理”的效力，那么它就不具有決議和決定的性質(zhì)（而只具有代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的性質(zhì)），也就不需要人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)。否則小題大做，就會(huì)導(dǎo)致審議意見(jiàn)的效力、性質(zhì)與程序的失衡或者說(shuō)不對(duì)稱。其實(shí)，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的法律制度的設(shè)計(jì)是縝密的。如監(jiān)督法第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議。”第二十條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議。”（根據(jù)法律精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，也可以對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告作出決議）這表明人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)“一府兩院”的監(jiān)督意見(jiàn)有兩個(gè)載體，一個(gè)是必須“遵守執(zhí)行”的決議或決定；一個(gè)是必須“研究處理”的審議意見(jiàn)。兩者的效力、性質(zhì)不盡相同。如果監(jiān)督意見(jiàn)確實(shí)必須“遵守執(zhí)行”，那就直接選擇作出決議或決定，而不應(yīng)該也不必要讓審議意見(jiàn)承載不能承載之重。監(jiān)督法第十四條第二款和第二十條第二款中“審議意見(jiàn)研究處理情況或者執(zhí)行決議情況”的措辭暗示，對(duì)一個(gè)報(bào)告的監(jiān)督意見(jiàn)，使用一個(gè)載體或兩個(gè)載體均可。在程序上，既可以只確定審議意見(jiàn)，不作出決議或決定， 也可以先確定審議意見(jiàn)，再作出決議或決定，還可以只作出決議或決定，不確定審議意見(jiàn)。
　　2.人大常委會(huì)主任會(huì)議表決通過(guò)。湖北省及其所轄的武漢市、宜昌市、荊州市、荊門市、孝感市、鄂州市是這種做法。因?yàn)橹魅螘?huì)議不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，只能處理人大常委會(huì)的重要日常工作，為人大常委會(huì)行使職權(quán)服務(wù)，履行程序性的職責(zé)，而不能代替人大常委會(huì)行使任何職權(quán)，不能作出實(shí)體性的決議或決定。由人大常委會(huì)主任會(huì)議表決通過(guò)的審議意見(jiàn)，可以在一定程度上增強(qiáng)審議意見(jiàn)的公信力和規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、可行性，但就性質(zhì)而言，這種審議意見(jiàn)還是人大常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)。
　　
　　3.人大常委會(huì)主任或副主任審定簽發(fā)。湖北省的十堰市、隨州市、天門市、恩施自治州、神農(nóng)架林區(qū)是這種做法。
　　4.人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)或辦公室主任審定簽發(fā)。這樣生成的審議意見(jiàn)當(dāng)屬人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的公文，有的就是人大常委會(huì)組成人員的個(gè)人發(fā)言匯編，相當(dāng)于會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)，里面很可能有不同甚至截然相反的意見(jiàn)。對(duì)這樣的審議意見(jiàn)，“一府兩院”無(wú)所適從，人大常委會(huì)也無(wú)法衡量研究處理情況的正確與否。
　　后三種情形確定的審議意見(jiàn)，其法律屬性都是人大常委會(huì)組成人員的個(gè)人意見(jiàn)，等于人大代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)（如后所述）。“一府兩院”可根據(jù)法律政策和實(shí)際情況研究處理，該執(zhí)行而又能執(zhí)行的就執(zhí)行，不該執(zhí)行或不能執(zhí)行的就不執(zhí)行，但要認(rèn)真負(fù)責(zé)地說(shuō)明原因。就地方人大常委會(huì)采取的上述四種審議意見(jiàn)確定方式而言，人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)的審議意見(jiàn)等于決議或決定，其效力高于主任會(huì)議表決通過(guò)、主任或副主任審定簽發(fā)、秘書長(zhǎng)或辦公室主任審定簽發(fā)的審議意見(jiàn)。
　　從本文上述的語(yǔ)境看，法律效力是指法律規(guī)范的約束力和強(qiáng)制力。也就是說(shuō)，審議意見(jiàn)是否具有法律效力，是指審議意見(jiàn)是否具有法律規(guī)范的約束力和強(qiáng)制力。回答這個(gè)問(wèn)題，首先要弄清楚審議意見(jiàn)是不是法律。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律則不具有法律效力。筆者認(rèn)為，擁有完整立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)）表決通過(guò)的審議意見(jiàn)＝?jīng)Q議或決定≈法律（廣義），具有法律效力。擁有部分立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（較大的市的人大常委會(huì)）表決通過(guò)的審議意見(jiàn)（不需要省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)）＝?jīng)Q議或決定≠法律（廣義），不具有法律效力。其他沒(méi)有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（包括自治州、自治縣兩級(jí)民族自治地方人大常委會(huì)）表決通過(guò)的審議意見(jiàn)＝?jīng)Q議或決定≠法律（廣義），不具有法律效力。
　　從人大監(jiān)督工作的實(shí)踐看，諸多同志論及審議意見(jiàn)時(shí)習(xí)慣在兩個(gè)意義上使用法律效力的概念。一個(gè)是“法律一樣的效力”，這是嚴(yán)格意義上的法律效力。如上所述，區(qū)別不同情況，審議意見(jiàn)如果等于或約等于法律就具有法律一樣的效力，否則就不具有法律一樣的效力。另一個(gè)是“法律賦予的效力”，這不是嚴(yán)格意義上的法律效力，特指審議意見(jiàn)是監(jiān)督法明確規(guī)定的一種公文，既然如此，就應(yīng)視為法律賦予了審議意見(jiàn)某種效力（但不是法律規(guī)范的約束力和強(qiáng)制力），例如，作為監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”對(duì)審議意見(jiàn)必須研究處理并報(bào)告結(jié)果。如果說(shuō)監(jiān)督法沒(méi)有賦予審議意見(jiàn)某種效力，那么監(jiān)督法關(guān)于審議意見(jiàn)的規(guī)定有什么意義？豈不是法律規(guī)定和審議意見(jiàn)可有可無(wú)？正如沒(méi)有立法權(quán)或擁有部分立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決議或決定，雖然不是法律（廣義），但人們通常說(shuō)它具有法律效力。之所以說(shuō)它具有法律效力，是因?yàn)闆Q議或決定是地方組織法明確規(guī)定的一種公文，必須得到執(zhí)行，它的效力是法律賦予的。
　　此外，筆者注意到，有的學(xué)者回避審議意見(jiàn)的法律效力這個(gè)命題，只談審議意見(jiàn)的效力（類似“法律賦予的效力”），以實(shí)體內(nèi)容是否必須執(zhí)行作為標(biāo)準(zhǔn)，將審議意見(jiàn)的效力分為兩種。一是實(shí)體性約束力和強(qiáng)制力，即要求必須執(zhí)行審議意見(jiàn)的實(shí)體內(nèi)容；二是程序性約束力和強(qiáng)制力，即要求必須按照程序研究處理審議意見(jiàn)并報(bào)告結(jié)果。據(jù)此，由人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)的審議意見(jiàn)，等于人大常委會(huì)的決議和決定，既具有程序性約束力和強(qiáng)制力，也具有實(shí)體性約束力和強(qiáng)制力。而人大常委會(huì)主任會(huì)議表決通過(guò)、主任或副主任審定簽發(fā)、秘書長(zhǎng)或辦公室主任審定簽發(fā)的審議意見(jiàn)，等于人大代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，只具有程序性約束力和強(qiáng)制力，不具有實(shí)體性約束力和強(qiáng)制力。這個(gè)觀點(diǎn)獨(dú)辟語(yǔ)境，從一個(gè)特殊的視角分析了審議意見(jiàn)的效力，頗有新意，值得研究和探討。
　　各地人大還就如何形成審議意見(jiàn)并讓審議意見(jiàn)真正落到實(shí)處作了進(jìn)一步的探索，除遵照監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定外，有的對(duì)審議意見(jiàn)的交辦和處理提出了時(shí)間要求，有的明確規(guī)定了法律責(zé)任。如《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)聽(tīng)取審議意見(jiàn)。”“受監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)或者工作人員有下列行為之一的，常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任……（二）拒不研究處理常務(wù)委員會(huì)審議意見(jiàn)或者未在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)告決議執(zhí)行情況的……”“有前條所列行為之一的，常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況作下列處理：（一）對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)或者工作人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；（二）責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)或者工作人員向常務(wù)委員會(huì)作出書面檢查；（三）責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)、單位對(duì)責(zé)任人員給予行政處分；（四）對(duì)常務(wù)委員會(huì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法決定免職、撤職；（五）對(duì)人民代表大會(huì)選舉的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員向本級(jí)人民代表大會(huì)提出罷免案。有關(guān)機(jī)關(guān)、單位對(duì)責(zé)任人員的處理，應(yīng)于交辦之日起三十日內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告處理情況”。《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》規(guī)定，“人大常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)將人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)反饋給報(bào)告機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位；報(bào)告機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到審議意見(jiàn)后四個(gè)月內(nèi)向人大常委會(huì)提出對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況的書面報(bào)告”，“人大常委會(huì)的決議或者組成人員的審議意見(jiàn)需要跟蹤監(jiān)督落實(shí)的，主任會(huì)議可以責(zé)成有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行”，“人大常委會(huì)組成人員對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院關(guān)于審議意見(jiàn)的研究處理情況報(bào)告不滿意的，主任會(huì)議可以責(zé)成有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，或者依法提出質(zhì)詢案”。《遼寧省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》規(guī)定，“……審議意見(jiàn)可以由常務(wù)委員會(huì)主任、副主任或者秘書長(zhǎng)簽發(fā)，也可以由主任會(huì)議討論決定或者常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。審議意見(jiàn)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議閉會(huì)后的五個(gè)工作日內(nèi)，由常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理；人民政府、人民法院或者人民檢察院一般應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)，將審議意見(jiàn)研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，書面報(bào)告常務(wù)委員會(huì)。”
　　筆者認(rèn)為，常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)匯總整理，經(jīng)主任會(huì)議決定，以書面形式交報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理。報(bào)告機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)、重大事項(xiàng)在90日內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)提出研究處理情況的書面報(bào)告。對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，一并經(jīng)主任會(huì)議決定印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。主任會(huì)議根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)，對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，可以決定按下列方式處理：（一）交由報(bào)告機(jī)關(guān)進(jìn)一步研究后，就有關(guān)事項(xiàng)提出研究處理的補(bǔ)充報(bào)告；（二）退由報(bào)告機(jī)關(guān)重新向常務(wù)委員會(huì)提出研究處理情況的報(bào)告；（三） 提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議，交報(bào)告機(jī)關(guān)執(zhí)行，并在決議規(guī)定期限內(nèi)，報(bào)告執(zhí)行情況。這樣做，有利于確保審議意見(jiàn)得到落實(shí)。而對(duì)于不依法研究處理常務(wù)委員會(huì)提出的審議意見(jiàn)的，或者不認(rèn)真執(zhí)行常委會(huì)有關(guān)決議、決定的，主任會(huì)議根據(jù)常委會(huì)組成人員多數(shù)人的意見(jiàn)，可以責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向常務(wù)委員會(huì)會(huì)議作出說(shuō)明；情節(jié)嚴(yán)重的，可以決定責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)作出書面檢查，或者依法啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案等其他監(jiān)督手段來(lái)對(duì)審議意見(jiàn)的落空實(shí)施救濟(jì)監(jiān)督。
　　總之，關(guān)于審議意見(jiàn)的法律效力問(wèn)題，要根據(jù)不同的語(yǔ)境來(lái)分析，不宜一概論之。否則，盲人摸象，各執(zhí)一詞，難以暢通學(xué)術(shù)上的交流和互動(dòng)，更遑論形成正確的共識(shí)。
　　（作者分別系湖北省人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究室主任，湖北省人大常委會(huì)研究室綜合處副主任科員）