充分發揮質詢在人大及其常委會監督工作中的作用

　　人大及其常委會的質詢，是指各級人大代表按照法定程序，在本級人代會上，對本級國家機構及其部門的工作，書面提出具有法律意義的質問；各級人大常委會組成人員按照法定程序，在本級人大常委會會議上，對本級國家機構及其部門的工作，書面提出具有法律意義的質問。這種質問不是一般的質問，被質問的國家機構或其部門必須給予承擔法律責任的答復。
　　人大及其常委會的質詢制度包括人大及其常委會質詢權的法律規定和人代會、人大常委會會議上質詢案的提出、成立與答復程序的法律規定。
　　憲法規定，全國人大代表在全國人代會期間，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。
　　全國人大組織法規定，在全國人代會期間，一個代表團或者三十名以上的代表，可以書面提出對國務院和國務院各部、各委員會的質詢案，由主席團決定交受質詢機關書面答復，或者由受質詢機關的領導人在主席團會議上或者有關的專門委員會會議上或者有關的代表團會議上口頭答復。在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表團團長或者提質詢案的代表可以列席會議，發表意見。
　　在常委會會議期間，常委會組成人員十人以上，可以向常委會書面提出對國務院和國務院各部、各委員會的質詢案，由委員長會議決定交受質詢機關書面答復，或者由受質詢機關的領導人在常委會會議上或者有關的專門委員會會議上口頭答復。在專門委員會會議上答復的，提質詢案的常委會組成人員可以出席會議，發表意見。
　　全國人大議事規則規定，全國人代會期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以書面提出對國務院和國務院各部門的質詢案；質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容；質詢案按照主席團的決定由受質詢機關的負責人在主席團會議、有關的專門委員會會議或者有關的代表團會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復；在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表團團長或者代表有權列席會議，發表意見；提質詢案的代表或者代表團對答復不滿意的，可以提出要求，經主席團決定，由受質詢機關再作答復；在專門委員會會議或者代表團會議上答復的，有關的專門委員會或者代表團應當將答復質詢案的情況向主席團報告；主席團認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議；質詢案以書面答復的，受質詢機關的負責人應當簽署，由主席團決定印發會議。
　　全國人大常委會議事規則規定，在常委會會議期間，常委會組成人員十人以上聯名，可以向常委會書面提出對國務院及國務院各部、各委員會和最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案；質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容；質詢案由委員長會議決定交由有關的專門委員會審議或者提請常委會會議審議；由委員長會議決定，由受質詢機關的負責人在常委會會議上或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復；在專門委員會會議上答復的，專門委員會應當向常委會或者委員長會議提出報告；質詢案以書面答復的，應當由被質詢機關負責人簽署，并印發常委會組成人員和有關的專門委員會；專門委員會審議質詢案的時候，提質詢案的常委會組成人員可以出席會議，發表意見。
　　地方組織法規定，地方各級人代會舉行會議的時候，代表十人以上聯名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案。質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容；質詢案由主席團決定交由受質詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表有權列席會議，發表意見；主席團認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議。質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主席團印發會議或者印發提質詢案的代表。
　　在常委會會議期間，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大常委會組成人員五人以上聯名，縣級人大常委會組成人員三人以上聯名，可以向常委會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質詢案。質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容。由主任會議決定交由受質詢機關在常委會全體會議上或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在專門委員會會議上答復的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議，發表意見；主任會議認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議；質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主任會議印發會議或者印發提質詢案的常委會組成人員。
　　代表法規定，全國人代會期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，有權書面提出對國務院和國務院各部各委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案；縣級以上地方各級人大代表有權依照法律規定的程序提出對本級人民政府及其所屬各部門、人民法院、人民檢察院的質詢案；鄉鎮人大代表有權依照法律規定的程序提出對本級人民政府的質詢案；質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容；質詢案按照主席團的決定由受質詢機關答復；提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復。
　　預算法規定，各級人代會和縣級以上各級人大常委會舉行會議時，人大代表或者常委會組成人員，依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關的政府或者財政部門必須及時給予答復。
　　監督法規定，全國人大常委會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大常委會組成人員五人以上聯名，縣級人大常委會組成人員三人以上聯名，可以向常委會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案；質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容；質詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的機關答復；委員長會議或者主任會議可以決定由受質詢機關在常委會會議上或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在專門委員會會議上答復的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議，發表意見；委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復質詢案的情況報告印發常委會會議；提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復；質詢案以口頭答復的，由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，由受質詢機關的負責人簽署。
　　全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定也規定，全國人大常委會組成人員可以就法律實施中存在的主要問題提出質詢。
　　我們所以不厭其煩地引述9個重要法律關于質詢的規定，就是因為質詢權是各級人大代表、人大常委會組成人員的法定權力。對全國人大代表和全國人大常委會組成人員來說，質詢權還是他們的一種憲法權力。還可以說，質詢權也是各級人大及其常委會的一種非常重要的權力，是各級人大及其常委會對“一府兩院”實施監督的一種非常重要的形式。另外，在全國人代會和全國人大常委會會議上，被質詢的機關必須負責答復，這還是被質詢機關的憲法責任。
　　由此可以看出，我們國家對各級人大及其常委會對“一府兩院”的質詢，是何等重視。
　　概括這9個法律的規定，除了關于質詢權的實體規定（即誰有權提出質詢案和向誰提出質詢）外，有關質詢的程序規定主要是：
　　
　　人代會質詢的程序
　　1.在全國人代會期間，一個代表團或者30名以上的代表聯名書面提出；地方各級人代會上，代表10人以上聯名書面提出。
　　2.質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。
　　3.由主席團決定由受質詢機關的負責人在主席團會議、有關的專門委員會會議或者有關的代表團會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。
　　4.在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表團團長或者代表有權列席會議，發表意見。
　　5.提質詢案的代表半數以上或者代表團對答復質詢不滿意的，可以提出要求，經主席團決定，由受質詢機關再作答復。
　　6.在專門委員會會議或者代表團會議上答復的，有關的專門委員會或者代表團應當將答復質詢案的情況向主席團報告；主席團認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議。
　　7.質詢案以書面答復的，受質詢機關的負責人應當簽署，由主席團決定印發會議。
　　人大常委會會議質詢的程序
　　1.全國人大常委會組成人員10人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大常委會組成人員5人以上聯名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯名，書面提出。
　　2.質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。
　　3.由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的機關在常委會會議上或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。
　　4.在專門委員會會議上答復的，提質詢案的常委會組成人員有權列席會議，發表意見。
　　5.必要時，委員長會議或者主任會議可以將答復質詢案的情況報告印發常委會會議。
　　6.提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復。
　　7.以口頭答復的，由受質詢機關的負責人到會答復；以書面答復的，由受質詢機關的負責人簽署，由主任會議印發會議或者印發提質詢案的常委會組成人員。
　　在國外，特別是在發達國家，議會質詢政府負責人是使用最多、效果非常明顯的一種監督形式。有的國家，甚至規定每周都有一個質詢日，專門安排議會質詢政府負責人。
　　在我國，雖然有9個重要法律對質詢作了規定，全國人大及其常委會的議事規則、監督法還專章規定了十分詳細的質詢程序，地方各級人大及其常委會的議事規則也都比照全國人大及其常委會的議事規則，對質詢的程序作了十分詳細的規定。但是，時至今日，各級人代會、人大常委會會議上很少提出質詢案。這里存在的主要問題：
　　一是對質詢的認識問題
　　1984年，在六屆全國人大二次會議上，針對冶金部、對外經濟貿易部的工作，提出了兩個質詢案。兩部的負責人在代表團負責人會議上答復了質詢后，有些全國人大代表不太滿意，于是，大會主席團分頭到一些代表團做解釋工作。彭真委員長還親自到北京市代表團講話。這樣，對這兩個質詢案的答復才算結束。從此，全國人代會上再未提出過質詢案，而全國人大常委會會議從來就未提出過質詢案。
　　于是，一些人把質詢看得過于嚴厲，害怕由此影響人大同“一府兩院”的關系；也有人看到全國人大及其常委會不做，認為自己也謹慎一點好。所以，盡管有些地方人代會、地方人大常委會會議上提出過質詢案，但數量很少。有的地方的狀況是，在人代會、人大常委會會議上如果得知人大代表、人大常委會組成人員有意提質詢案，就盡量做他們的工作，勸其不要提質詢案。
　　質詢是我國從國外議會的議事程序中引進的做法。1954年憲法、全國人大組織法、地方組織法規定的是在各級人代會上，人大代表可以提出對本級人民政府及其各部門的質問。用的是“質問”一詞。參考了國外議會的議事程序，經過慎重研究， 1979年，制定新的地方組織法時，把“質問”改為“質詢”，1982年憲法、全國人大組織法也都使用了“質詢”。從中文的詞義上看，質詢比質問要緩和一些，嚴厲程度要低一些。這幾部法律的立法原意也是這樣考慮的。所以，把質詢看得過于嚴重、過于嚴厲，并不符合立法者的原意。
　　應該承認，全國人大及其常委會的質詢在國內外肯定會產生很大的影響，因此，必須非常慎重。從彭真委員長到吳邦國委員長，我國歷屆全國人大常委會委員長都反復強調過，全國人大及其常委會一時難以做到的事情，地方人大完全可以先做起來，積累經驗，吸取教訓，可以先規定在地方性法規中；成熟以后，再推廣，或規定在法律中。質詢也是這樣。地方人大不應完全看著全國人大：全國人大做，地方人大再做；全國人大不做，地方人大也不做。
　　二是質詢的程序不夠完整
　　全國人大及其常委會的議事規則、監督法、代表法都規定，代表或常委會組成人員對質詢案的答復不滿意，答復人可以再答復。但是，再不滿意怎么辦，沒規定。因此，質詢的程序不夠完整，也影響了這種監督形式的使用。
　　西方國家的議會質詢政府，常常是為了競選，為了爭選票，為了某些社會勢力或財團的利益爭斗，為了把執政黨政府拉下馬，以便你下臺，我上臺。我國的政治制度與西方國家不同。在我國，人大及其常委會和“一府兩院”的目的都是為人民服務，質詢也是為了把工作搞好，并不是為了把“一府兩院”的負責人拉下馬。 因此，給“一府兩院”及其有關部門一定的時間改進工作，是符合人大及其常委會和“一府兩院”及其有關部門的共同目的的，也是符合質詢的目的的。
　　有些地方在實踐中做過探索，即“一府兩院”或其有關部門答復了質詢后，如果人大代表或人大常委會組成人員不滿意，就給被質詢機關或部門2~4個月時間改進工作，然后在2~4個月后的常委會會議上再聽取答復。這種做法取得了很好的效果。總結這一經驗，可以考慮增加規定，人代會、人大常委會會議可以限期“一府兩院”或其有關部門就質詢案提出的問題改進有關工作；不管是人代會還是常委會會議的質詢案，都可以授權人大常委會在以后的會議上或授權專門委員會聽取答復，再表示滿意不滿意。
　　三是需要使質詢有法律后果
　　有的省（區、市）人大在地方性法規中規定，必要時，常委會會議可以就質詢的問題，組織特定問題調查委員會進行調查；可以就質詢的問題提出議案，列入常委會會議議程并作出決議，由受質詢機關執行。目前，這雖然僅是一種嘗試，但是一種很好的嘗試。這可以說是質詢后有了一種法律后果。
　　另一種法律后果是，答復質詢案后，“一府兩院”及其有關部門經過一段時間的改進，人代會、人大常委會會議對其工作仍不滿意，應允許人大代表或人大常委會組成人員提起撤職、罷免或接受辭職的程序，就是說，質詢程序接上辭職、撤職、罷免等程序。
　　這樣，質詢有了法律后果，質詢程序才算完整，這種監督形式才能有力。
　　有人擔心，這和黨管干部的原則會沖突。實際上，這應該成為黨管干部的一種工作形式，發生這種情況時，由人大常委會黨組同同級黨委組織部門溝通、協商、協調，完全可以避免沖突。
　　四是決策體制問題
　　在我國，各國家機構都是在黨的領導下開展工作的，“一府兩院”的重要決策，也是在同級黨委領導下作出的，因此，有人顧慮，提出質詢案可能會質詢到同級黨委，影響黨的領導。由于有這個顧慮，所以，在得知人代會、人大常委會會議有人要提質詢案時，人大常委會黨組會請示同級地方黨委，同級地方黨委有時也不同意質詢，要求做工作，不要提。
　　實際上，人大及其常委會會議的質詢同黨的領導是完全一致的，并不矛盾。人大及其常委會要質詢的問題，往往是沒有很好貫徹黨的路線方針政策、沒有認真執行有關法律法規、沒有切實貫徹黨委的有關決策、不依法辦事、廣大人民群眾反映十分強烈的問題。這是在幫助黨委做工作，是促進本行政區域各項工作的和諧發展，決不應該把人大及其常委會的質詢同黨的領導對立起來。
　　
　　五是會期問題
　　人代會、人大常委會會議的會期中，事先都沒有安排質詢案提出和答復的時間。如果有質詢案提出來，人代會主席團、人大常委會委員長會議或主任會議要開會，決定如何答復質詢；答復后，提質詢案的人大代表或人大常委會組成人員要開會討論對答復滿意不滿意；人代會主席團、人大常委會委員長會議或主任會議還要開會，聽取匯報，研究下一步怎么辦；如果對答復不滿意，有可能再次答復。這一切活動都會造成延長會期。人大常委會還好辦一些。如果人代會延長會期，會影響方方面面，甚至會影響國家和地方全局工作的安排。所以，完善質詢的程序，更好地發揮質詢在監督工作中的作用，還需考慮解決好人代會、人大常委會會議會期相應延長的程序問題。
　　在我國，雖然質詢案很少提出，但據了解，凡是提出的質詢案，絕大部分都發揮了積極作用。如果再解決好上述問題，就能使質詢這種很好、很有效的監督形式，在我國發揮更大的作用。
　　另外，還有幾個與人大及其常委會的質詢制度有關的法律問題也值得研究：
　　1.立法法規定，各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權，必須由法律規定。這是必須堅持的原則。
　　法律分為實體法和程序法。國家機構的任何實體權力首先應該在實體法中規定，然后，再在程序法中規定行使這一權力的程序。質詢權是人大及其常委會的實體權力，應該首先在實體法中規定，再在程序法中規定行使這一權力的程序。
　　由于當時立法條件的限制，全國人大常委會組成人員對最高人民法院、最高人民檢察院的質詢權，是由全國人大常委會議事規則這個程序法規定的。全國人大的實體法——全國人大組織法僅規定了全國人大常委會組成人員對國務院和國務院各部、各委員會的質詢權，并未規定他們對最高人民法院、最高人民檢察院的質詢權。而全國人大代表對最高人民法院、最高人民檢察院的質詢權是在代表工作的法律——代表法中規定的。全國人大的實體法——全國人大組織法并未規定對最高人民法院、最高人民檢察院的質詢權。全國人代會的程序法——全國人大議事規則也未規定對最高人民法院、最高人民檢察院質詢的程序。這種法律狀況不符合立法的慣例和法理。應該考慮在修改全國人大組織法、全國人大議事規則時，將這個重要的問題解決好。
　　2.全國人大議事規則規定，在全國人代會上，提質詢案的代表或者代表團對答復質詢不滿意的，可以提出要求，經主席團決定，由受質詢機關再作答復。
　　代表法規定，在全國人代會上，提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復。這里增加規定了“代表半數以上”。
　　同一個程序在兩個法律中規定，而且還有不同，在適用時，很難保證在程序上不發生遺漏或錯誤。應該考慮修改全國人大議事規則時，將代表法和其他法律規定的有關程序補進去。
　　3.作為實體法的地方組織法，只能對國家機關行使權力的基本程序作規定。
　　地方組織法規定的質詢的程序中有：“質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主任會議印發會議或者印發提質詢案的常委會組成人員。”
　　作為程序法的監督法應該規定得更細致、更具體，卻沒有規定“由主任會議印發會議或者印發提質詢案的常委bUXO6k7iGBCcM9q2TT0FXQ==會組成人員”。
　　按照立法法的規定，同一機關制定的法律，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
　　相對于地方組織法，監督法是后法。在適用法律時，有可能會有人提出疑問，地方組織法的這一規定還有效嗎？
　　所以，在立法時，特別是后法與前法對同一個程序作規定時，如果前法的程序都有效，就應該全部規定在后法中。除非有些程序不再有效，否則，后法只能比前法增加規定，不能減少規定，以免產生疑問和歧義。
　　4.按照有關法律規定，在全國人代會上，一個代表團或者30名以上的代表聯名書面可以提出質詢案。但是，地方各級人代會上，只規定代表10人以上聯名書面可以提出質詢案，沒有規定代表團可以提出。
　　有的省（區、市）人大在自己的議事規則中比照全國人大的做法，也規定一個代表團可以提出質詢案，但有的省（區、市）沒有這樣規定。
　　這樣，在不同的省（區、市）人代會上（甚至影響到下級人代會），代表團和代表的權力就不一樣了。
　　從法理上說，國家機構的實體權力應該由法律規定。代表團提質詢案的權力，也是一種實體權力，也應該由法律規定。所以，有人建議在法律中作統一規定。
　　(作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任)