地方人大常委會實施監(jiān)督法中的兩個難點問題研究

　　監(jiān)督法是立法者對人大監(jiān)督職權(quán)的功能定位和人大監(jiān)督工作規(guī)律認(rèn)識、實踐和總結(jié)的階段性成果。監(jiān)督法的出臺，既從法律的層面完善了國家權(quán)力的監(jiān)督體系，更從實踐的層面完善了人大常委會對“一府兩院”工作實施監(jiān)督的形式和程序，明確了人大常委會監(jiān)督工作的范圍和重點。貫徹實施監(jiān)督法是對人大監(jiān)督工作規(guī)律的再次認(rèn)識和實踐的過程。和其他立法一樣，不論監(jiān)督法的立法者如何認(rèn)真細(xì)致，要做到周延立法是不可能也是不現(xiàn)實的，這種不周延性必然會導(dǎo)致實施過程中出現(xiàn)一些難點問題。而“二十年磨一劍”的歷程，也將使監(jiān)督法立法中遇到的一些難點問題在實施過程中體現(xiàn)出來。地方人大常委會實施監(jiān)督法中遇到的難點問題較多，筆者就以下兩個問題作一初步的探討。
　　
　　難點之一：計劃和預(yù)算的監(jiān)督問題
　　計劃和預(yù)算監(jiān)督是當(dāng)前人大工作監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督法正是適應(yīng)這一客觀需要，結(jié)合實踐工作中積累的成功做法，確立了程序性監(jiān)督方式，這是加強(qiáng)人大監(jiān)督制度建設(shè)上的一大進(jìn)步。但監(jiān)督法的規(guī)定比較原則，對一些實踐中遇到的難題沒有針對性地予以規(guī)范，如何從程序性監(jiān)督過渡到實質(zhì)性監(jiān)督，需要進(jìn)一步研究。
　　1.如何開展好計劃監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變，計劃工作已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀性工作，不僅有直接的安排、審批和管理，更主要的是強(qiáng)化了調(diào)控、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促等方面的職能。人大常委會如何找準(zhǔn)計劃監(jiān)督的切入點和著力點，既突出重點，又統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)方方面面的平衡，實踐中缺乏經(jīng)驗，也較難把握。監(jiān)督法對計劃監(jiān)督規(guī)定得很原則，對計劃審查的效力、責(zé)任等內(nèi)容規(guī)定得不明確，如政府對計劃在什么條件下可以提部分調(diào)整或變更的建議？部分調(diào)整或變更的范圍是什么？擅自調(diào)整或變更的法律責(zé)任是什么？特別是“十一五”規(guī)劃綱要中的指標(biāo)既有預(yù)期性指標(biāo)又有約束性指標(biāo)，對于沒有完成約束性指標(biāo)該怎么處理，等等，這些都還缺乏明確的法律規(guī)范作為依據(jù)。
　　2.如何深化預(yù)算監(jiān)督。近年來，預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，工作機(jī)構(gòu)不斷完善，人員力量不斷充實，政府依法理財意識和能力不斷增強(qiáng)，人大預(yù)算監(jiān)督制度進(jìn)入了規(guī)范化、制度化軌道，總體上運行較好。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，國家、地方財政收入大幅增長，財政管理體制改革不斷深入，人大預(yù)算監(jiān)督面臨很多新問題，需要從規(guī)范預(yù)算監(jiān)督制度轉(zhuǎn)為深化預(yù)算監(jiān)督制度。從深化的要求來看，監(jiān)督法的規(guī)定還很不夠，主要表現(xiàn)在以下三個方面：（1）常委會的預(yù)算監(jiān)督存在先天不足，現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督是以預(yù)算法作為基本依據(jù)的，而預(yù)算法是1994年頒布的，規(guī)范的是改革開放初期的預(yù)算管理體制和預(yù)算制度，帶有較明顯的計劃經(jīng)濟(jì)特征，雖經(jīng)多次修改，仍然跳不出內(nèi)部性、隨意性、不完整性的圈子。如政府提交的預(yù)算草案還比較簡單，透明度不高；提交的預(yù)算收支總表一般只列舉到“類”、“款”、“項”和“目”，具體指標(biāo)列舉的很少。在這種預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，加上現(xiàn)行的體制因素，人大對預(yù)算的監(jiān)督雖然每年都有改進(jìn)和加強(qiáng)，但仍有諸多困難，總體上還屬于一種疲軟、淺層次的監(jiān)督。而監(jiān)督法對此沒有作出突破性規(guī)定。（2）盡管監(jiān)督法確定了審查決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告的七方面內(nèi)容，但仍有漏項，如對政府債務(wù)、政府投資的項目、預(yù)算外資金、非稅收收入，包括各種基金如何監(jiān)督，監(jiān)督法沒有規(guī)定，對這些漏項，該如何處理需進(jìn)一步明確。（3）對七項重點內(nèi)容如何落實到位，仍需要有具體規(guī)定和細(xì)化措施。比如應(yīng)進(jìn)一步明確對超收收入的安排和使用、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行如何監(jiān)督，重點支出的資金是否包含重點項目等。但在現(xiàn)行的體制下，人大及其常委會要全面行使對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，實行對預(yù)算的實質(zhì)性審查條件尚未完全具備，如何從程序上支持這些監(jiān)督行為的落實，逐步地、有重點地開展對預(yù)算的實質(zhì)性監(jiān)督還需進(jìn)一步探索。
　　3.如何規(guī)范審計工作和審計工作報告。任何事項的監(jiān)督都離不開對監(jiān)督對象基本事實情況的了解。在審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、財政決算的過程中，審計監(jiān)督具有重要的作用。如果不借助審計手段和力量，人大常委會對預(yù)算執(zhí)行存在的問題、評估預(yù)算執(zhí)行績效的基本事實就無法獲得。這幾年審計監(jiān)督的作用和影響越來越大，但我國目前實行的審計體制是政府審計，從審計性質(zhì)和工作實踐的效果來看，政府審計仍屬于內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，審計機(jī)關(guān)在向人大常委會作審計工作報告的時候，首先要向政府負(fù)責(zé)，同時又要向人大常委會負(fù)責(zé)，這是一種矛盾的制度安排。在當(dāng)前這種體制下，監(jiān)督法對審計監(jiān)督盡管作了規(guī)定，但規(guī)定得過于簡單。一是缺乏進(jìn)一步利用審計資源的措施和方法。由于審計機(jī)關(guān)作為本級政府序列中的一個組成部門，與其法定可以進(jìn)行審計的其他政府部門在行政級別上是平行的，審計機(jī)關(guān)只有處理問題的建議權(quán)，而沒有強(qiáng)硬的、實際的處罰權(quán)和問題的處理權(quán)。這是審計監(jiān)督權(quán)威不足的制度性缺陷，同時也給權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力留下了空間。現(xiàn)階段在不改變審計監(jiān)督制度的同時，人大常委會的當(dāng)務(wù)之急是要擺脫對審計工作報告的清談，加強(qiáng)對審計監(jiān)督資源的利用，從根本上解決審計發(fā)現(xiàn)的問題。但如何利用，法律并沒有規(guī)定具體的、有實質(zhì)性的措施，如針對審計出來的問題，人大常委會如何監(jiān)督整改方案的落實，形成跟蹤監(jiān)督的制度；對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題，如何與質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式相結(jié)合，等等。監(jiān)督法規(guī)定了“必要時可以對審計工作報告作出決議”，這為人大常委會利用審計監(jiān)督作用拓展了一條很好的路徑，有利于保持人大監(jiān)督權(quán)力的完整性和統(tǒng)一性，但如何界定“必要時”，如何對決議決定的跟蹤落實等問題，法律沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。總之，監(jiān)督法在如何拓展發(fā)揮審計監(jiān)督作用的空間方面，缺乏制度支撐。人大常委會在給予審計機(jī)關(guān)掌聲的同時，更要理性地看待審計發(fā)現(xiàn)的問題，充分行使各項職權(quán)，使各種監(jiān)督形成合力，不斷提高監(jiān)督實效。二是審計工作報告亟待規(guī)范。審計工作報告是審計結(jié)果的體現(xiàn)，備受各方關(guān)注。盡管這幾年審計工作有著明顯的進(jìn)展，但從審計工作報告內(nèi)容來看，還存在著一定程度的隨意性和不規(guī)范性，比如2006年審計署向全國人大常委會作的審計工作報告中基本沒有點部委的名稱，而2007年的報告中則又比較普遍地點了部門名稱。這一小小的變化也反映出深層次問題，但為什么能有這個變化？嚴(yán)肅的審計工作報告能“想變就變”嗎？在當(dāng)前政府審計模式下，要減少外來因素或主觀因素對審計的干擾，堅持審計的獨立性和公開性，規(guī)范審計工作報告是一個有效途徑。從審計工作報告的形式、內(nèi)容，特別是對審計中發(fā)現(xiàn)問題的部門、現(xiàn)象及責(zé)任人都應(yīng)該有明確的交代。如果法律對審計工作報告作出規(guī)范，不僅會減輕審計機(jī)關(guān)的壓力，還會增加審計的透明度，有助于提高審計監(jiān)督質(zhì)量。
　　
　　難點之二：三種非經(jīng)常性監(jiān)督形式的落實問題
　　監(jiān)督法規(guī)定了七種監(jiān)督形式，并將詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定作為非經(jīng)常性的監(jiān)督形式進(jìn)行了規(guī)范。所謂非經(jīng)常性，是相比較于聽取和審議專項工作報告、計劃與預(yù)算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查這四種經(jīng)常性的監(jiān)督形式而言的，意味著這三種監(jiān)督形式在人大監(jiān)督工作實踐中不被經(jīng)常地運用。監(jiān)督法對這三種監(jiān)督形式作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定，進(jìn)一步完善了詢問和質(zhì)詢制度、特定問題調(diào)查制度和撤職制度，這是一大進(jìn)步，但由于民主法治根基的匱乏、民主習(xí)慣的欠缺以及政治體制的影響，在貫徹實施監(jiān)督法過程中，這三種監(jiān)督形式依然存在著不好落實、不能落實的困境。
　　1.認(rèn)識不到位，不愿用。受傳統(tǒng)政治文化和思想觀念的影響，國人普遍形成了“和為貴”以及“多栽花，少栽刺，留著人情好辦事”的處世心態(tài)與習(xí)慣。盡管我國大力發(fā)展民主政治，但廣大人民的民主法制意識、權(quán)利意識仍還淡薄，對社會主義民主制度的認(rèn)同感，對推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)的迫切感以及對自身民主權(quán)利保障和擴(kuò)大的要求都不夠強(qiáng)烈。而這正是衡量一個國家和社會民主法治進(jìn)程的一個重要表現(xiàn)。因此，盡管人民代表大會制度在我國建立迄今已有半個多世紀(jì)，社會各界對人大在國家政權(quán)構(gòu)架中的地位、作用的認(rèn)識也不斷提高，人大的監(jiān)督工作也積累了較豐富的經(jīng)驗，但真正從國家政治制度的角度和社會主義政治文明建設(shè)的高度來認(rèn)識詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的權(quán)利意識、監(jiān)督意識還很不足。相當(dāng)一部分人把質(zhì)詢、特定問題調(diào)查與撤職制度看成與“一府兩院”或其主要負(fù)責(zé)人“作對”、“找茬”、“整人”。人大代表或常委會組成人員也較愿意采用比較平和、適中、易于為相對人所接受的方式，對質(zhì)詢這種“針鋒相對”、對特定問題調(diào)查這種“追根問底”、對撤職這種“砸人飯碗”剛性的監(jiān)督形式往往不愿使用。
　　
　　 2.習(xí)慣未養(yǎng)成，不善用。民主是一種政治制度，同時也是一種政治生活習(xí)慣。我們知道，民主是近代西方國家和社會的政治組織方式與運作規(guī)范，是西方社會衍生出來的自然結(jié)果。民主是出于成長，并非出于創(chuàng)制，西方的民主也是在長期的運用中已然達(dá)到與其生活絲絲入扣的磨合程度的一種純熟技巧。建設(shè)中國特色社會主義民主政治，也需要經(jīng)歷一個培育民主政治意識和養(yǎng)成民主政治習(xí)慣的過程。當(dāng)前阻礙民主習(xí)慣養(yǎng)成的原因主要有三方面：首先，新中國成立以來長期運行的黨委決策(或黨委、政府聯(lián)合決策)、政府執(zhí)行、以行政為主導(dǎo)的政治體制和權(quán)力模式形成了社會公眾的一種心理定勢，似乎黨政部門之外別無其他實權(quán)主體，行政權(quán)威不能挑戰(zhàn)。其次，人大工作原則性、規(guī)范性和程序性較強(qiáng)，這是優(yōu)勢，但也容易造成思維定勢，工作上遵循慣例，一味求穩(wěn)。對質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定這三種本來就很少或基本不用的監(jiān)督形式，易以缺乏工作經(jīng)驗、“把握不準(zhǔn)”為由繼續(xù)被束之高閣。再次，由于我國各國家機(jī)關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分工協(xié)作，人大的監(jiān)督既要制約又要支持，所以溝通協(xié)調(diào)是人大監(jiān)督工作的重要方法之一，對一些重大的需要監(jiān)督的事項，在啟動監(jiān)督程序前，一般情況下，人大有關(guān)機(jī)構(gòu)要先與“一府兩院”溝通情況，提出意見，盡可能使其主動改進(jìn)工作。這種方法有助于提高工作效率，也是區(qū)別于西方國家“三權(quán)鼎立”模式一味強(qiáng)調(diào)制約的一大特點，但也容易造成監(jiān)督不力的結(jié)果。
　　3.制度不健全，不好用。這三種監(jiān)督形式?jīng)]有得到有效的運用，同這三種監(jiān)督形式YRGIlvX5zOcy0eluzdw0UYS/kxQM5eQ7ZfsvbFBaroM=的規(guī)則本身不完善有關(guān)，盡管監(jiān)督法對此作了完善，但還存在內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性等問題。如監(jiān)督法對詢問和質(zhì)詢的規(guī)定上：（1）沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限。作為一種權(quán)力行使的程序，期限無疑會造成低效率或久拖不決，甚至不能保證權(quán)力實現(xiàn)。（2）沒有明確責(zé)任追究制度。在常委會組成人員對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的程序方面規(guī)定得很籠統(tǒng)，僅規(guī)定“提質(zhì)詢案的常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或者主任會議決定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”（監(jiān)督法第三十七條），該條沒有規(guī)定常委會或者常委會組成人員如果對再次答復(fù)仍然不滿意可以采取何種措施，以及如果不滿意受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任這些問題，不利于質(zhì)詢權(quán)的真正實現(xiàn)。再如對特定問題調(diào)查的規(guī)定上，沒有確立取證強(qiáng)制制度。監(jiān)督法第四十二條規(guī)定，調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。但沒有規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民拒絕提供必要的材料怎么辦。世界上大多數(shù)國家都規(guī)定取證強(qiáng)制制度，如美國相關(guān)法律規(guī)定，被調(diào)查的當(dāng)事人必須參加聽證會。如果證人拒絕作證，或者提供虛假證詞，就會因“藐視國會罪”、“偽證罪”受到刑事處罰。監(jiān)督法的這一規(guī)定缺乏必要的強(qiáng)制制度的保障必然會降低調(diào)查委員會的權(quán)威性和可操作性。又如對撤職案的審議和決定的規(guī)定上，沒有涉及人大如何與黨委在干部撤職程序中的銜接，在堅持黨管干部原則下，如何依法行使撤職權(quán)還需人大在工作實踐中不斷探索。
　　人大監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)中有著無可替代的作用。在人大監(jiān)督體系內(nèi)部，各種監(jiān)督形式的側(cè)重點、要求以及功能都不同，相互之間也無可替代。在落實這三種非經(jīng)常性監(jiān)督形式的過程中，首先，我們需要正確認(rèn)識這三種監(jiān)督形式，從詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查的概念來分析，詢問和質(zhì)詢是人大常委會組成人員對“一府兩院”工作不清楚、不理解、不滿意的方面提出問題，要求有關(guān)機(jī)關(guān)作出說明、解釋的一種活動。特定問題調(diào)查在人大常委會在其職責(zé)范圍內(nèi)需要作出決議決定，但有關(guān)重大事實不清，就某一專門問題所進(jìn)行的一種調(diào)查活動。可以看出，這兩種監(jiān)督形式主要解決的是知情權(quán)問題。而知情知政是人大行使各項職權(quán)的基礎(chǔ)和前提，所以，不要過分夸大這些監(jiān)督形式的嚴(yán)重性，應(yīng)以平常心態(tài)來看待這些工作。此外，我們有必要對“非經(jīng)常性監(jiān)督形式”這一提法進(jìn)行反思和考量。一方面，從歷史的角度看，“非經(jīng)常性監(jiān)督形式”這一提法是科學(xué)的，它客觀地概括了這三種監(jiān)督形式在人大工作實踐中的運用情況。同時，我們也要客觀分析這三種監(jiān)督形式不被經(jīng)常運用背后復(fù)雜的原因及當(dāng)前發(fā)展變化的情況，如對于特定問題調(diào)查，由于過去對于什么情況下啟動特定問題調(diào)查法律沒有作出規(guī)定，所以運用得較少，現(xiàn)在監(jiān)督法已經(jīng)明確了特定問題調(diào)查的啟動條件、組織調(diào)委會范圍等內(nèi)容，完全可以行使。另一方面，這一提法存在一定的誤導(dǎo)性，容易出現(xiàn)“這三種是非經(jīng)常性的監(jiān)督形式，所以應(yīng)該要少用”這種思想認(rèn)識和傾向，這對這三種監(jiān)督形式的命運無疑是雪上加霜。所以，人為地將監(jiān)督形式劃分為經(jīng)常性與非經(jīng)常性監(jiān)督形式，不利于詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查與撤職案的審議與決定這三種監(jiān)督形式在今后監(jiān)督工作中的運用。人大監(jiān)督作為一個體系，只有“溫和”，沒有“激烈”，只有“柔”，沒有“剛”，是不符合事物發(fā)展規(guī)律的，也不利于推進(jìn)人大工作開展和中國特色社會主義民主政治建設(shè)的。所以，我們要不斷深化對這三種監(jiān)督形式的認(rèn)識，分析其不能很好運用的原因，并有針對性地采取措施加以改進(jìn)，這必然會在堅持和完善人民代表大會制度、推進(jìn)人大工作過程中產(chǎn)生積極影響。
　　（作者分別系北京市人大常委會副秘書長、研究室主任，北京市人大常委會研究室調(diào)研處干部。本文是作者課題研究的階段性成果）