制定監督法實施辦法的幾個問題

　　監督法在立法過程中確立的一個重要指導思想是，堅持從我國國情和實際出發，區別不同情況作出規定：“實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善。”[1]因此，監督法重點對各級人大常委會監督“一府兩院”工作的基本原則、監督方式和監督程序作出了較為全面的規定，使人大的監督工作進一步制度化、規范化、程序化。同時，監督法第四十七條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法。”可見，監督法中的制度設計與程序規定，不僅對各級人大常委會的監督工作進行了規范，而且給各級人大常委會監督工作留下了實踐探索的空間，為地方制定監督法實施辦法[2]留下了立法的空間。這里僅就地方立法機關制定監督法實施辦法中的幾個問題，談談自己的一些看法。
　　
　　一、立法主體
　　
　　在監督法頒布之前，有地方立法權的地方人大和人大常委會大多制定了有關監督工作的地方性法規或者其他規范性文件，為推進人大監督工作的制度化、規范化進行了積極探索，也為制定監督法提供了實踐經驗。據統計，截至2006年２月，地方人大及其常委會共制定了137件有關監督工作的地方性法規，其中：省級95件，較大市42件；人民代表大會制定的19件，人大常委會制定的118件[3]。監督法出臺后，對過去監督工作的一些做法和規定與監督法不一致的，需要按照監督法的規定進行調整和規范。對符合監督法規定的有關地方性法規，可以加以深化、細化；對與監督法的規定和精神不一致的地方性法規，應當及時做出調整，該修改的修改，該廢止的廢止，以保證監督法的全面正確實施。鑒于監督法屬于“憲法及其相關法”[4]這一法律部門，按照立法法的有關規定，如果沒有全國人大及其常委會或者法律的授權，地方是無權制定實施辦法的。現在，監督法已明確授權規定，省級人大常委會可以制定監督法的實施辦法，因此，作為實施性立法的監督法實施辦法，其立法主體應當而且只能是省級人大常委會，省級人民代表大會和較大市人大及其常委會都不是法律規定的監督法實施辦法的立法主體。
　　
　　二、立法依據
　　
　　監督法實施辦法的立法依據，可以分為直接法律依據和間接法律依據。顯然，其直接法律依據就是監督法，也就是監督法第四十七條的授權規定；間接法律依據就是立法法、地方組織法等有關法律的相關規定[5]。監督法第四十七條專門規定:“可以根據本法和有關法律”制定實施辦法，這就表明監督法不是監督法實施辦法的唯一上位法。只要不同上位法相抵觸，且屬于地方立法的權限范圍，是可以“結合本地實際情況”，加以“深化和細化”的[6]。
　　
　　三、調整范圍
　　
　　制定監督法實施辦法屬于“地方立法”，且屬于“憲法及其相關法”這一法律部門中的“授權立法”，因而它應當按照立法法規定的地方立法權限來制定，只能依法對地方人大常委會行使監督權的程序和方式作出具體規定。制定監督法實施辦法的目的，是保障地方人大常委會依法行使監督權，從而保證監督法在本行政區域內的遵守和執行，因而其調整范圍主要包括：（１）縣級以上地方各級人大常委會的監督行為，以及接受本級人大代表和社會監督的行為；（２）協助本級人大常委會行使監督職權的人大專門委員會、為人大常委會行使監督職權提供服務的人大常委會工作機構和辦事機構，以及處理人大常委會重要日常工作的主任會議的工作行為；（３）“一府兩院”接受人大常委會監督的行為。需要指出的是，對各級人民代表大會，包括鄉鎮人民代表大會的監督工作，不宜在監督法實施辦法中加以規定。
　　
　　四、立法中涉及的幾個具體問題
　　
　　制定監督法實施辦法的目的，是保證監督法的正確實施，保障本行政區域的地方各級人大常委會依法行使監督職權。因此，應當根據法律的有關規定，結合地方的實際，解決監督法實施過程中遇到或者可能遇到的問題，以增強實施辦法的針對性、可操作性和實效性。
　　1.關于聽取和審議專項工作報告。聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是監督法規定的七種監督方式之一。監督法明確規定了聽取和審議專項工作報告的原則、選擇議題的途徑、聽取和審議報告的程序等，但在實踐中還有一些問題需要通過制定監督法實施辦法進一步予以規范：一是聽取和審議專項工作報告的年度計劃如何形成，可否對其形成程序予以明確。二是由誰向人大常委會報告工作，可否對報告人作出明確規定。如：政府綜合性、全局性的重大事項的，由政府正職報告或者受正職委托的副職報告；涉及兩個以上部門的專題性工作的，由政府分管的副職報告；涉及一個部門的單一性工作的，由政府委托的部門主要負責人報告。“兩院”的專項工作，分別由“兩院”正職或者正職委托的副職報告。三是如何把握“審議意見”的法律效力定位，對其形成程序與督促辦理程序作出明確規定。筆者認為，人大常委會的“審議意見”是人大常委會組成人員（不包括列席人員、旁聽人員）在常委會會議上審議發言所表達的意見、建議和批評，其法律效力介于人大常委會“決議”、“決定”與人大代表“建議、批評和意見”之間的一種書面文書。現在，有的人大常委會的審議意見是根據常委會會議簡報記錄匯總后向報告機關交辦，有的是由有關專門（工作）委員會或者其他工作機構整理后再向報告機關交辦，有的是經過常委會主任會議討論或者人大常委會會議審議、表決后再向報告機關交辦。此外，實踐中提出，人大常委會組成人員的書面意見是否納入審議意見？人大常委會組成人員在審議中的不同意見在審議意見中如何反映？由人大常委會會議表決通過的審議意見與人大常委會作出的決議、決定又如何區別？審議意見的名稱[7]、文書要素、格式如何統一？等等。對上述做法和問題，需要統一規范才好。四是會議可否對專項工作（或是專項工作報告）進行滿意度的投票測評？測評的標準是什么，以及如何測評（比如，有的分“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個等次測評，有的按若干個要素實行百分制量化打分）？如果測評結果多數不滿意或者不合格的又如何處理？等等，對此也需要研究并加以規定。
　　2.關于計劃、預算的監督審查。監督法根據這些年來各級人大常委會在這方面進行的探索和積累的經驗，在同預算法、審計法和全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定、關于加強經濟工作監督的決定相銜接的基礎上，主要規定了：人民政府向人大常委會報告決算草案和預算執行情況的時限，人大常委會對決算草案和預算執行情況報告進行審查的重點內容，預算變更中涉及預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的應提請本級人大常委會審查和批準，等等。制定監督法實施辦法時，還應考慮以下幾個問題：（1）監督法規定的“人民政府每年6～9月期間向人大常委會報請審查批準上一年度的本級決算草案和本年度上一階段計劃預算的執行情況報告”的時限要求可否具體化？即能否根據實際對省級、設區的市（自治州）、縣級的決算時限分別作出具體規定？（2）除了監督法規定的對決算草案和預算執行情況報告重點審查的七項內容外，對政府投資的重點建設項目資金的撥付與使用、政府采購、國庫集中收付以及收支兩條線制度的建立與執行、政府非稅收入的收支與管理等情況，如何進行監督，怎樣作出規定？（3）如何把預算審查與聽取和審議審計工作報告結合起來，在實施辦法中作出具體規定？（4）對計劃、預算在執行過程中所作的部分調整的項目和幅度，以及國民經濟社會發展五年規劃在實施過程中所作的調整，如何實施監督？（5）如何發揮好人大財經（工作）委員會、預算工作委員會在計劃、預算審查監督工作中的作用？這些問題是實踐中遇到的，深化和細化監督法時需要進一步明確。
　　
　　3.關于執法檢查。監督法總結了各級人大常委會開展執法檢查的做法和經驗，把執法檢查作為專章加以規定，對執法檢查的主體和實施機構、執法檢查計劃的制訂、執法檢查項目的選擇與確定、執法檢查工作的實施、執法檢查報告的提出、審議和處理，以及委托執法檢查、跟蹤檢查等，作了全面的規范，這是第一次從法律上完整地確立了執法檢查制度。實踐中還有幾個問題可否在實施辦法中予以明確：一是人大專門（工作）委員會如何在實施人大常委會執法檢查計劃中發揮作用？二是在哪些情況下需要開展跟蹤檢查？三是對執法檢查過程中發現的問題如何處置？
　　4.關于規范性文件的備案審查。監督法明確規定了規范性文件備案審查的對象、規范性文件“不適當”的“三種情形”，以及司法解釋的備案審查程序等。監督法沒有把政府部門和法院、檢察院的規范性文件納入人大常委會規范性文件備案審查的范圍。在實際操作中，還有以下問題：一是地方人大常委會進行備案審查的規范性文件的范圍和種類如何界定？地方法院、檢察院制定的規范性文件，要不要納入本級人大常委會備案審查的范圍？如果地方立法中不予認可地方法院、檢察院有制定涉及公民、法人和組織權利和義務的、在本行政區域內普遍適用的規范性文件的權力，那么人大常委會發現本級法院、檢察院和政府部門的文件違法或者不適當的，又如何處理？二是對規范性文件的審查程序需要作出統一、明確的規定。三是對有關國家機關、公民、法人和其他組織提出的規范性文件審查要求或者建議，在規定相應的處理程序的同時，還應規定相應的反饋機制。
　　5.關于詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定。監督法對各級人大常委會的詢問和質詢提出、處理程序作出了統一規定，明確規定了組織特定問題調查委員會的條件與范圍、調查委員會的組成與權限、調查報告的提出與審議等，明確規定了撤職案的提案主體和處理、審議、決定的程序，增加了“常委會五分之一以上的組成人員書面提名可以提出撤職案”的規定，進一步完善了質詢、特定問題調查和撤職制度。如何使這三種監督方式具有實際運用價值，實踐中有哪些問題需要在立法中加以明確？這也是制定監督法實施辦法應考慮的一個問題。
　　6.關于受理人民群眾的申訴和意見。受理人民群眾的申訴和意見，是地方組織法賦予地方人大常委會的一項職責。對這個問題監督法未作規定，而以往的地方性監督法規中曾作出過規定。筆者認為，根據監督法的有關規定和立法精神，可在實施辦法中作出必要的銜接性規定：一是對人民群眾來信來訪反映的集中問題或者帶有普遍性、傾向性的問題，應通過人大常委會聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查的方式，由“個案監督”調整規范為“類案監督”或者專項工作監督；二是對平常的人民群眾來信來訪，應當按照有關信訪法規的規定，轉交“一府兩院”或者其他機關、組織依法辦理，并加強督查督辦。
　　7.關于發揮人大代表在常委會監督工作中的作用。監督法明確規定了各級人大常委會行使職權的情況，要向本級人大代表通報，接受人民代表大會監督，同時進一步擴大了人大代表對常委會監督工作的知情權和參與度。因此，在制定實施辦法中應將這方面的規定具體化：一是采取何種方式向人大代表通報監督計劃、監督工作情況？二是人大代表如何參與人大常委會組織的執法檢查、專題調查研究和列席人大常委會會議？三是如何將人大代表在代表大會會議期間和閉會期間提出的意見、建議、批評納入到常委會的監督工作之中？
　　8.關于對垂直管理部門的監督。人大常委會對本行政區域內的行政機關垂直管理部門如何進行監督，這是監督法未明確而地方人大監督實踐中不可回避的問題。對此，在監督法實施辦法中，一是規定人大常委會可以采取聽取和審議專項工作報告、執法檢查等方式對垂直管理部門執行法律、法規等工作情況進行監督；二是對在監督過程中發現的問題應規定一個特別處理程序。
　　9.關于人大常委會的監督工作向社會公開。監督法明確規定了各級人大常委會行使職權的情況，包括監督計劃和監督結果等，要向社會公開，接受人民監督等。監督法的這一規定，突出了人大常委會對“一府兩院”監督的公開性、公正性和合法性，突出了監督實效。地方在制定監督法實施辦法時，應當對人大常委會監督工作向社會公開的具體內容、方式、途徑和時限，以及如何建立社會意見的反饋機制等作出相應的規定，使人大常委會監督公開的原則落到實處，收到實效。
　　
　　注釋：
　　[1]參見《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）〉修改情況的匯報》，載《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第230頁。
　　[2]其法規名稱為“××省（自治區、市）實施《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》辦法”，本文簡稱為“監督法實施辦法”。
　　[3]資料來源：全國人大常委會辦公廳秘書局《中華人民共和國現行法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例數據庫》。
　　[4]全國人大常委會法制工作委員會將我國法律體系劃分為七個部門，即憲法及其相關法、民商法、經濟法、行政法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。監督法屬于憲法及其相關法這一法律部門。
　　[5]筆者認為，憲法不是地方制定監督法實施辦法的依據。
　　[6]參見吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕會上的講話，2006年8月27日《人民日報》。
　　[7]“審議意見”的名稱也值得斟酌。有的稱“××省（市、州、縣、區）×屆人大常委會第×次會議對××報告的審議意見”；有的稱“人大常委會會議審議意見（第×號）”、“人大常委會組成人員審議意見”等。
　　（作者系湖北省人大常委會副秘書長）