論立法機構對預算執行過程與結果的監督

　　立法機構的預算監督主要有兩種方式：一是立法，通過規定與預算有關的法律規范預算全過程；另一方面是直接參與預算過程，參與的形式主要就是審查和批準。本文主要論述立法機構通過參與，實現對預算執行過程與結果（決算）的監督。
　　立法機構對預算執行及其結果的參與，使監督主要通過對預算調整的審批、預算執行報告的審查和附屬審計機構（或審計代表）的審計監督等方式進行。
　　
　　一、預算調整的審批
　　
　　所謂預算調整，是指對原經立法機構審批過的預算進行調整，包括：總額調整，如追加撥款、超收等；動用儲備金；項目之間重新配置財政資金（我國又稱經費流用）等。
　　預算作為下一個財政年度的支出計劃，在編制時不可能考慮得非常周到。用制度經濟學解釋：由于編制者和決策者的有限理性，預算作為一種契約不可能是完備（完全）契約，所以執行過程中很難完全按照它原來所制定的或被立法機構所批準的形式去執行。但是由于預算法案是經過立法機構審批的，具有法律地位，不管實際情況怎么變，預算法案的有效性是不應該被質疑的。所以在這個階段如何協調好預算的調整與原來的預算法案的嚴肅性、有效性之間的關系是非常重要的。很多國家，為了防止預算赤字和維護預算法案的嚴肅性和有效性，追加支出一般都是通過動用儲備金和在項目之間的重新配置財政資金來解決，而不是要求國會追加撥款。
　　1.預算調整的審批權
　　在預算執行階段動用儲備金和在項目之間重新配置財政資金是否需要立法機構審批，各國情況也不一樣（但各國對于通過國會追加撥款而實現的追加支出則都需要立法機構審批）：
　　首先關于項目之間資金重新分配的審批情況，無非有兩種：其一是在原經立法機構審批的級次上重新配置財政資金必須經立法機構審批，其他層次則授權財政部門或支出部門；其二是無論在哪個層次上重新配置財政資金都無需立法機構審批。在加拿大，在沒有得到國會同意的情況下，支出部門不能在不同撥款項目之間改變資金的用途，但可以在同一撥款項目內部重新分配資金，即便如此各部門也不能隨意改變特定的資本項目支出之間的資金配置。在土耳其，不同項目之間調配資金也需得到國會的同意，但在同一項目的不同科目之間調配資金只需得到財政部的授權，但在同一項目的不同投資支出之間調配資金需得到計委和財政部的同意。在美國不同預算賬戶之間調撥資金必須得到國會的同意，在同一賬戶內調撥資金只需得到國會相關委員會的同意。在法國撥款的項目之間轉移資金，如果沒有國會的授權，也是不容許的，但有兩種情況除外，其一是不超過10％資金可以在同一個部門的同一支出類別下轉移；其二是如果支出的性質不變，資金就可以在不同的部門之間轉移。但在比利時資金在不同項目之間的轉移只需經財政部門同意即可。在澳大利亞日常支出計劃甚至在財政部門的授權下支出部門可以自行在項目之間轉移資金，而無需經立法機構或財政部門審批。
　　其次動用儲備金是否需要立法機構審批各國也不同，儲備金可以設立在中央也可以設立在各部門，但設立在中央更多見。英國財政部認為部門儲備金會削弱政府在安排預算支出時評估各部門競爭性預算申請的能力。加拿大則出于簡化和集中支出管理的角度設置中央儲備金的。一般部門儲備金都由財政部門或支出部門自行決策。而中央儲備金的動用是否需要立法機構審批各國也不一樣，有些需要立法機構審批，如意大利國會批準的儲備金高達全年總支出的8％～10％，用于應付新增項目或現有項目的成本超支；英國國會每年通過兩個或以上的追加撥款，從儲備金或其他項目的減支中解決這些追加支出。而有些國家只需財政部門審批即可，如澳大利亞某部門出現未料到的緊急情況需要追加預算時，有該部門的部長向財政部長提出申請，財政部長根據程序決定是否追加及追加的金額。
　　其實預算調整的審批權是集中在立法機構還是授權給財政部門甚至是支出部門，主要取決于立法機構與政府部門財政權的配置，在績效預算實行較徹底的國家，授予政府部門較多的自由裁量權，預算調整的審批權也傾向于政府部門，如澳大利亞；實行傳統線性預算的國家預算調整的審批權更集中在立法機構；而正在改革中的國家如法國、英國則介于兩者之間，一般只對原有立法機構審批的項目之間的資金轉移需要立法機構審批，而在這個層次下的資金轉移就不一定需要立法機構審批了，目前這種情況較多見。
　　2.我國人大預算調整審批權及其完善
　　在我國，按照憲法和預算法的有關條款，只有使原本預算平衡變成預算不平衡的預算調整即預算撥款的真正增加才需人大審批，動用儲備金只需報政府審批，而項目之間的資金再分配則按財政部門的規定操作。這樣的結果，使很多地方為了逃避立法機構的審批，故意少列預算收入，用超收收入安排超支就不用立法機構或財政部門審批了（在我國由于預算編制不科學、粗糙，使政府部門很容易做到少列預算收入），因為這樣的預算調整既不需動用儲備金也不需動用其他項目的資金，更不會引起預算不平衡。這樣，人大審批預算就沒有實際意義了。
　　除此之外，我國在預算執行階段預算調整經常發生，嚴重影響了立法機構對預算執行的監督和原預算法案的嚴肅性。因為：一方面，由于預算編制時存在著倉促和草率等問題，內容不切合實際，使預算編制的預見性、科學性不強，以致付諸實施后，難以按預算編制來執行，不得不忙于調整預算，使預算執行在總數內自由調撥，暗箱操作的現象非常多見，透明度很低。另一方面，中央新政策不斷出臺，使得原先編制的預算不符事宜，也就很難按照預算法案執行，預算就不得不一而再、再而三的調整。最后，因為不同預算科目之間的資金轉移按財政部門的規定操作，使得財政部門不必經過立法機構的審批而自主調整，本來這種做法也無可厚非，但是由于我國本來提交立法機構的預算分類就很粗，再容許不用立法機構的同意就可以在大類之間隨意流動財政資金，使得立法機構的審批只剩一個總額，而財政部門的經費流用就司空見慣。
　　從預算調整審批權的具體規定來看，我國的做法與國外也大致一樣，但是立法機構的監督效果卻遠不如其他國家。主要是因為預算編制的不科學、不透明、粗略引起的，以至于出現上文提到的少列支出、逃避預算監督和約束，預算調整經常發生等現象。所以要加強立法機構在預算執行階段的監督，首先必須編制科學、透明、詳細的預算，這樣才能按照預算執行監督了。當然上文提到的政策多變性也嚴重影響了預算法案的有效性，因此，改變政策的多變性，也是強化立法機構預算監督的配套措施。另外，實行績效預算也是加強立法機構預算執行監督效果的手段之一，因為如果按照我國現行的預算調整審批權的配置，政府部門擁有相對較大的權力，有權力就應該有責任制約，否則就會濫用權力，而制約政府部門較好的辦法就是實行績效管理，通過績效業績考核政府部門。
　　
　　二、預算執行報告的審查
　　
　　立法機構對預算執行以及結果的監督除了審批預算調整外，聽取和審查預算執行報告也是常用的手段之一。預算執行報告一般分為兩種：其一是在財政年度期間報告的，即預算執行階段的報告，這種報告又可分為兩種即正式需經立法機構審批的報告和只要公開即可的報告；其二是在財政年度結束后政府向立法機構報告的，即決算階段的報告。
　　1.財政年度期間報告的審查
　　國際貨幣基金組織的《財政透明度》建議政府部門應向立法當局提供有關預算發展情況的年中報告，還應更頻繁地（至少每季度）公布報告。年中的預算執行報告應包含對預算執行情況的全面分析，包括對所有主要收入、支出和融資項目上一年的年中數據和對預算的年中估計數據的比較。還應包括對目前財政年度的預算執行結果的最新預測，說明引起預算偏離預計的預算執行結果的主要原因，例如經濟假設的變化、新政策、偶然事件、收入或支出的時間的變化等[1]。年中報告的提交也應該及時，否則一些最新的預測都沒有意義。經合組織建議在年中結束后六周之內向立法機構提交年中報告，而國際貨幣基金組織則建議3個月內提交。同時國際貨幣基金組織和經合組織都主張除了向立法機構提交年中報告外，政府部門還應定期向公眾和立法機構公布預算執行情況的報告，前者主張至少每季公布一次，而后者則主張按月公布一次月度預算報告，時滯不超過一個月；按季公布中央政府債務季償債預測，時滯不超過一個季度。
　　
　　實際上，各國政府在財政年度期間即預算執行階段向立法機構提交預算執行報告的次數也是各不相同的。瑞典要求政府每年至少兩次向議會報告預計的預算執行結果、國家債務以及執行結果與原預算預測之間的差異，并要求國家財政管理當局在網上公布有關財政業績的詳細的月度報告；在法國每年的11月或12月（法國的財政年度與日歷年一致），財政部都要向國會提交關于預算執行情況的報告；在德國政府會每三個月一次告知國會所有預算計劃中的重要事項的超支和額外支出，議會還要求財政審計院每月必須向議會報告財政預算的執行情況；在意大利，政府部門在預算執行階段除了有時會向國會提交要求預算調整的報告外，在6月30日之前（意大利的財政年度與日歷年一致），政府有義務向國會提交預算執行法案，其中至少包括從上一財政年度轉來的資金的變化，同時每季度向國會提交資金狀況報告，國會由此可以及時了解每季度國庫借款需求和現金的管理狀況。
　　在我國，《預算法》 規定：“各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。”但對于日常的執行報告的公開并沒有相關的法律規定。事實上各地財政部門報送人大及人大財經委有關預算執行的報告和報表，做法并不規范，詳略不一；而日常的執行報告更沒有向公眾公開，即便向人大及其常委會公開也往往不是一月一次或一季一次，許多情況一年只向人大報告一次或兩次，日常難以監督。所以要形成政府及有關部門日常預算執行報表報告向人大報送和向社會公開的制度，主要包括本級預算收支計劃的月份、季度和年度執行情況及有關分析資料。對報表報告要統一名稱，規范內容范圍和程序。同時要明確人大與政府部門日常工作聯系的形式，使之程序化、制度化。這樣就可以在我國建立起人大在預算執行階段的完善監督制度 （既包括每年二次以上的正式報告審查監督又有日常監督）。
　　2.決算報告的審查
　　一般各國都在財政年度結束后的一年內向立法當局提供決算報告。在此報告中一般都應說明預算法案執行的情況；并與原預算撥款項目做詳細的核對，說明與原預算偏離的原因；采用與原預算報告相同的格式，并反映與立法機構批準的原預算相比的任何年內變化；在此報告中還應該提供前兩個財政年度的信息以有利于比較。另外，還應該提交一份以項目為主體的預算執行結果報告，該報告應提供預算項目的原目標與實際執行結果，并應在財政年度結束的12個月之內向立法機構報告并IXNY5SqH62hRVTagZCq34xZTtDKxDtEHkciV5Y2xJaw=評估與項目原目標相比的實際執行結果，同時提供該項目前兩個財政年度的真實信息，理想的做法是項目的相關信息能夠接受獨立審計部門的審計，并由獨立審計部門向立法機構及時提供審計報告。通過前兩份報告，立法機構就可以了解各部門和各預算項目在財政年度中的真實運行狀況，并運用各種手段進行評估（例如美國國會委員會有權運用調查、費用分析、效率研究等方法，通過聽證會等形式，對預算執行結果進行評估），在實際運行中評估結果往往會影響到有關機構、項目下一財政年度是否能夠繼續獲得撥款。立法機構可以按照評估結果削減業績不好的部門和效率低下的項目的下一年度預算撥款，而增加業績好的部門和效率高的項目的下一年度的預算撥款，從而進一步加強立法機構對預算的監督。
　　在我國，決算是經法定程序批準的年度國家預算執行結果的會計報告，由決算報表和文字說明兩部分構成。《預算法》規定：“在每一預算年度終了后，各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人大常委會或代表大會審查和批準。”但實際工作中，人大審批決算報告存在以下四個方面的問題：第一，地方的決算草案先經上級財政部門批復后才報本級人大常委會審查和批準，使得真正的決算審批權歸屬模糊，實際上本級人大審批往往流于形式。第二，報送人大審批的決算草案往往非常簡單，只有表示收支平衡的幾類大數，人大代表很難審議，從而影響有效的事后監督。而作為財政部門，對究竟要向人大報告什么樣的決算內容也不清楚，因為沒有明確的法律規定。第三，在我國是先由人大審批未經審計的決算報告，再有審計部門審計政府部門的決算，這與國外先審計后提交國會的做法不一樣，由于人大審批的是未經審計的決算報告（因為未經審計的決算報告不能保證其真實性），人大的審批就沒有實質性的意義，也就更談不上監督了。第四，各地決算收支平衡表中“其他及專項支出”數額巨大，缺乏項目明細和必要的說明。決算收支平衡表中“其他及專項支出”有些高達幾十億元，而具體包括哪些項目，沒有明細表和說明，透明度很低，代表們難以進行審議[2]。針對前面提到的問題，為了有效提高我國人大在決算階段的監督效率，首先應該詳細說明預算執行情況（尤其是對其他及專項支出的詳細說明），這要求預算報告也應該詳細，從而才可以詳細對照比較，有利于發現問題實行監督；其次應該強調地方人大的決算審批權；最重要的是應該先審計后報告，這樣的報告才是真實的，在真實的報告基礎上實行監督也是有效的；最后，結合我國績效預算改革的進程，適時推出以項目為主體的項目執行結果報告，以加強對項目的考核和監督。
　　
　　三、附屬審計機構（或審計代表）的審計監督
　　
　　附屬審計機構可以是附屬的相對獨立的國家審計機構，也可以是獨立性較差的審計代表。相對獨立的國家審計機構一般是指立法型國家審計機構模式下的國家審計機構。世界上有四種國家審計機構模式：立法型、司法型、行政型和獨立型。
　　立法型國家審計機構都是向議會負責和報告的，為議會自身的監督提供它所需要的信息和依據；國家審計機構在整個財政監督體系中占有非常重要的位置，而財政部門卻沒有設立專門的監督機構（如英國中央財政）或弱化財政部門的專職監督的權力；在立法型審計模式下立法機構擁有監督的終極權力，國家審計機構是為立法機構服務的，其審計結果都向立法機構匯報，對于審計結果的處理意見大部分掌握在立法機構手中。更進一步說，立法型國家審計機構的職權是隨著立法機構的意志和利益而設立或行使的。所以這種模式下審計機構獨立性強，有很好的靈活性，世界上大部分國家都采用這種模式。
　　行政型模式下國家審計機構是國家行政的組成部分，具有國家行政的性質。一般隸屬于總統或內閣，例如韓國的監察院隸屬于總統，我國的審計總署則隸屬于國務院，地方審計機構隸屬于地方政府。行政型模式最大的缺點是其獨立性較差。從政府系統看，行政型國家審計就是自己審自己，沒有別的權力制衡，一方面行政首長既要對整個公共收支運行負責又要對國家審計負責，在這種情況下往往會尋找平衡；另一方面國家審計機構與被審計對象即用款部門都是行政首長（或政府）的代理人，這時，監督者與被監督者之間很容易串謀。并且國家審計機構只是行政系列中的一員，其他行政機關的地位或職權都有可能比審計機構大，這就影響了國家審計機構開展有效的審計監督，同時也很難落實審計的懲罰。
　　筆者認為，立法型國家審計模式適合我國的人民代表大會制度。 因為該模式能夠反映公意，人大代表是公眾的初始代理人，委托鏈短，公意的扭曲程度低，所以立法型國家審計比行政型國家審計更能代表人民的公共利益；且立法型審計模式能為國家審計機關提供權力支持，從而使其具有強制性；立法型國家審計比行政型審計獨立性強，對于審計而言，獨立性就是其生命，沒有獨立性審計就不能真實地反映問題，也就成了花瓶。在我國行政權力較其他權力更加集中的情況下，更需要有獨立的審計機關來審計。
　　除此之外，立法機構附屬審計機構還可以是審計代表或者審計委員會，例如立法機構派駐政府部門的監察代表或立法機構內部的審計委員會等。美國國會就向各個行政部門派駐監察代表，對所駐部門實施國會授權項目的情況和預算執行結果進行監督，全面、經常地檢查政府使用國會撥款的效益，每半年向國會送交一份監察報告，列舉所駐部門工作中嚴重的舞弊、浪費、低效和濫用職權問題，并提出改進意見，發現異常情況，監察代表隨時向國會提交特別報告[3]。在德國，議會預算委員會下設審計委員會，對預算執行情況進行審計，其做法主要是根據財政審計院的審計結論，召集財政部、審計院及有關部門的代表進行審核，并提出決議草案提交議會審議。在我國，改革審計模式不可能一蹴而就，所以可以先加強審計代表的建設。
　　
　　參考文獻：
　　[1]尹中卿：《當代美國國會的財政監督程序》，載《人大研究》2002年第3期。
　　[2]經濟合作與發展組織：《比較預算》，人民出版社2001年11月版。
　　[3]甘肅省人大制度研究會預算監督課題組：《預算監督問題探討（三）：預算執行監督中的主要問題及對策》，載《人大研究》2000年第12期。
　　[4]國際貨幣基金組織：《財政透明度》，人民出版社2001年11月版。
　　[5]阿維納什.K.迪克西特：《經濟政策的制定：交易成本政治學的視角》，中國人民大學出版社2004年版。
　　[6]帕特里克.敦利威：《民主、官僚制與公共選擇——政治科學中的經濟學闡釋》，中國青年出版社2004年版。
　　[7]A.普雷姆詹德：《預算管理》，中國金融出版社1995年6月版。
　　注釋：
　　[1]國際貨幣基金組織：《財政透明度》，人民出版社2001年11月版，第76頁。
　　[2]甘肅省人大制度研究會預算監督課題組：《預算監督問題探討（三）：預算執行監督中的主要問題及對策》，載《人大研究》2006年第12期。
　　[3]尹中卿：《當代美國國會的財政監督程序》，載《人大研究》2002年第3期。
　　（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士后、上海財經大學公共經濟與管理學院副教授。本文基金項目：博士后科學基金20060400591；上海哲學社會科學基金2006BZZ004）