關于人代會和人大常委會議案的審議程序及有關問題

　　人民代表大會制度于1954年在我國建立后的一段時間里，因為建立的時間不長，全國人大和地方各級人大對如何履行自己的職權、做好國家權力機關的各項工作還缺乏經驗，對人大建立各項規章制度也不夠重視，人大自身和社會各方面對人大的性質、地位、作用的認識還存在不足，加上“文革”對人民代表大會制度的破壞，所以，全國人大和地方各級人大一直沒有嚴格的會議制度、工作程序和議事規則，與其有關的法律也很不完善。
　　“文革”結束后的1978年，五屆全國人大建立。全國人大開始恢復正常行使職權。不久，彭真同志被補選為副委員長，很快又兼任秘書長。他下了很大力氣，狠抓人大制度的健全和完善，其中，完善全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則就是一個重要內容。在他的領導下，1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了全國人大常委會議事規則，使全國人大常委會有了比較規范的會議制度、工作程序和議事規則。
　　以后的各屆全國人大都下大力氣不斷完善全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則，1989年制定了全國人大議事規則，1990年制定了締結條約程序法，1992年制定了代表法，1993年通過了關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定，1999年通過了關于加強中央預算審查監督的決定，2000年通過了關于加強經濟工作監督的決定，還制定了立法法，2006年制定了監督法。可以說，近20年，全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則越來越完善，越來越規范，越來越嚴格。
　　在上述各項法律和全國與地方各級人大及其常委會的議事規則中，一般是把議案的審議程序細分為：法律案的審議程序，工作報告和一般議案的審議程序，國家計劃和財政預決算的審查批準程序，專項工作報告的審議程序，質詢案的審議程序，特定問題調查案的審議程序，選舉、罷免、任免和辭職案的審議程序，撤職案的審議程序以及其他議案的審議程序。
　　因為專項工作報告、質詢案、特定問題調查案、選舉案、罷免案、任免案、辭職案、執法檢查報告、全國人大常委會的條約案、地方人大常委會的撤職案的審議程序及其有關問題，本系列文章中將另文詳細論述，所以，本文所談的議案審議程序主要是：法律案的審議程序，工作報告和一般議案的審議程序，決算的審查和批準程序，國民經濟和社會發展計劃與預算的執行情況報告以及審計工作報告的審議程序。
　　
　　 一、全國人代會的議案審議程序
　　
　　1.法律案的審議程序
　　全國人大議事規則對全國人代會審議法律案的程序作了一些規定，立法法則作了詳細的規定，綜合這兩個法律的規定，并合并同類項（兩法規定的相同程序），其審議程序主要是：
　　（1）全國人代會主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、一個代表團、30名以上全國人大代表聯名提出的法律案并列入議程后，一個月前將法律草案發給全國人大代表。
　　（2）對準備提請全國人代會審議的重要的基本法律案，由全國人大常委會在全國人代會召開前將草案公布，廣泛征求意見，并將意見整理印發會議。
　　 （3）全國人代會召開后，提案人向大會全體會議作說明，由各代表團審議（代表團全體會議、代表小組會議審議），提案人派人聽取意見，回答詢問；根據代表團的要求，有關機關、組織派人介紹情況。
　　（4）同時，也由有關的專門委員會審議，提出審議意見；涉及專門性問題時，可以邀請有關方面的代表和專家列席專門委員會的會議，發表意見；有關的專門委員會的審議意見要及時印發會議。
　　 （5） 法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，進行統一審議并向主席團提出審議結果的報告和草案修改稿，對重要的不同意見要在審議結果的報告中予以說明，經主席團會議審議通過后，印發會議。
　　 （6）必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就其中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。
　　（7） 主席團常務主席也可以就重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論；有關部門的負責人參加會議，匯報情況，回答問題；討論的情況和意見要向主席團報告。
　　（8） 主席團可以召開大會全體會議進行大會發言，發表意見。
　　（9）在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權全國人大常委會根據代表的意見進一步審議，作出決定，并將決定情況向全國人大下次會議報告；也可以授權全國人大常委會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人大下次會議審議決定。
　　（10）全國人代會期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。
　　（11）草案修改稿經各代表團審議后，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
　　（12）在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。
　　（13）全國人代會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
　　（14）全國人大決定成立的特定的法律起草委員會擬訂并提出的法律案的審議程序，另行規定。
　　2.工作報告和一般議案的審議程序
　　全國人代會對工作報告和一般議案的審議程序基本上是由全國人大議事規則規定的，內容主要是：
　　 （1）全國人代會召開后，由提出報告的國家機構負責人向大會全體會議作說明，由各代表團審議。
　　 （2）各代表團審議時，由代表團全體會議、代表小組會議審議，提出報告的國家機構及其各部門負責人分別參加會議。
　　 （3）同時，也由有關的專門委員會審議，提出審議意見，涉及專門性問題的時候，可以邀請有關方面的代表和專家列席會議，發表意見。
　　（4）主席團常務主席可以召開代表團團長會議，就報告中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，并將討論的情況和意見向主席團報告。
　　 （5）主席團常務主席可以就重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，國務院有關部門負責人參加會議，匯報情況，聽取意見，回答詢問（回答問題）；會議討論的情況和意見要向主席團報告。
　　 （6） 主席團可以召開大會全體會議進行大會發言，就有關報告發表意見。
　　（7） 全國人代會期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。
　　 （8）工作報告經各代表團審議后，會議可以作出相應的決議。
　　（9）在交付表決前，提案人要求撤回的議案，經主席團同意，會議對該議案的審議即行終止。
　　 （10） 在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權全國人大常委會審議決定，并報全國人大下次會議備案或者提請全國人大下次會議審議。
　　 （11）主席團將有關決議草案提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
　　3.國家計劃和財政預決算的審查批準程序
　　全國人代會對國家計劃和財政預決算的審查批準程序基本上是由全國人大議事規則、全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定和關于加強經濟工作監督的決定規定的，其主要程序與工作報告和一般議案的審議程序一樣，上面已經列出，不再重復，其特殊程序主要是：
　　（1）在全國人代會舉行的一個半月前，國務院財政部門將中央預算初步方案提交全國人大財經委員會，由其對上一年預算執行情況和本年度中央預算草案的主要內容進行初步審查。
　　
　　（2）全國人代會舉行的一個月前，國務院編制的國民經濟和社會發展年度計劃草案、五年計劃草案以及長遠規劃草案，報送全國人大常委會；國務院有關主管部門就國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、國家預算及預算執行情況的主要內容，向全國人大財經委員會和有關的專門委員會匯報，由財經委員會進行初步審查。
　　（3）全國人代會每年舉行時，國務院向會議提出關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告，并將國民經濟和社會發展計劃主要指標（草案）、國家預算收支表（草案）和國家預算執行情況表（草案）一并印發會議。
　　 （4）由各代表團審查上述報告，并由全國人大財經委員會和有關的專門委員會審查。
　　（5）全國人大財經委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審查意見，對國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告進行審查，向主席團提出審查結果報告，主席團審議通過后，印發會議。
　　（6）有關的專門委員會的審查意見也要及時印發會議。
　　（7）將關于國民經濟和社會發展計劃的決議草案、關于國家預算和預算執行情況的決議草案提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
　　4.其他程序
　　全國人大議事規則還規定，對列入全國人代會議程的議案，提案人和有關的專門委員會、全國人大常委會有關工作部門應提供有關的資料。
　　
　　二、全國人大常委會的議案審議程序
　　
　　1.法律案的審議程序
　　全國人大常委會議事規則對全國人大常委會審議法律案的程序作了一些規定，立法法則作了詳細的規定，綜合這兩個法律的規定，并合并同類項（兩法規定的相同程序），其審議程序主要是：
　　（1）委員長會議、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向全國人大常委會提出的法律案列入議程后，除特殊情況外，要在會議舉行的7日前將法律草案發給常委會組成人員。
　　（2）列入全國人大常委會會議議程的法律案，一般要經過3次常委會會議審議。 第一次審議是，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議； 第二次審議是，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議；第三次審議是，在全體會議上聽取法律委員會關于法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。
　　（3）審議時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。
　　（4）各方面意見比較一致的法律案，可以只經過兩次常委會會議審議；部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以只經過一次常委會會議審議。
　　 （5）審議時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問；根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
　　（6）法律案還要由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常委會會議；審議時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。
　　 （7）專門委員會應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。
　　 （8）由法律委員會根據常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，向下次或者以后的常委會會議提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明；對有關的專門委員會的重要審議意見沒有采納的，應當向有關的專門委員會反饋；可以邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。
　　（9） 專門委員會之間對法律草案重要問題的意見不一致時，應當向委員長會議報告。
　　 （10）法律委員會、有關專門委員會應當聽取各方面的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
　　 （11） 常委會工作機構應當聽取各方面的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式；應當將法律草案發送有關機關、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和有關專門委員會，并根據需要，印發常委會會議。
　　 （12）經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見；各機關、組織和公民提出的意見送常委會工作機構。
　　（13）常委會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關專門委員會，并根據需要，印發常委會會議。
　　（14）法律案在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，并向常委會報告，對該法律案的審議即行終止。
　　（15）經過常委會3次會議審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關專門委員會進一步審議。
　　（16）因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，該法律案終止審議。
　　（17）由法律委員會根據常委會組成人員的審議意見修改法律草案修改稿，提出法律草案表決稿。
　　（18）由委員長會議提請常委會全體會議表決法律草案表決稿，由常委會全體組成人員的過半數通過。
　　（19）常委會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
　　2.工作報告和一般議案的審議程序
　　全國人大常委會會對工作報告和一般議案的審議程序基本上是由全國人大常委會議事規則規定的，內容主要是：
　　（1）常委會全體會議聽取由提出報告的國家機構負責人所作的關于議案的說明。
　　（2）聽取議案說明后，由分組會議和聯組會議進行審議；分組會議審議時，有關部門派人到會，聽取意見，回答詢問；聯組會議審議時，有關負責人到會，聽取意見，回答詢問。
　　（3） 聯組會議可以聽取和審議專門委員會對議案審議意見的匯報，對會議議題進行討論。
　　 （4） 提議案的機關的負責人可以在常委會全體會議、聯組會議上對議案作補充說明。
　　（5） 經委員長會議決定交有關的專門委員會審議，提出意見。
　　（6）議案在交付表決前，提案人要求撤回的，經委員長會議同意，對該議案的審議即行終止。
　　（7）在審議中有重大問題需要進一步研究的，經委員長或者委員長會議提出，聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交專門委員會進一步審議，提出審議報告。
　　（8） 常委會認為必要，可以對工作報告作出決議，由分組會議、聯組會議討論決議草案。
　　 （9）將決議草案提請全體會議表決。
　　（10）提議案的機關、有關的專門委員會、常委會有關工作部門應當提供有關的資料。
　　全國人大常委會組成人員守則還規定，全國人大常委會會議舉行前，常委會組成人員應就會議議題做好審議準備。
　　3.決算的審查和批準程序、國民經濟和社會發展計劃與預算的執行情況報告以及審計工作報告的審議程序
　　全國人大常委會對決算的審查和批準程序，對國民經濟和社會發展計劃與預算的執行情況報告以及審計工作報告的審議程序，同工作報告和一般議案的主要審議程序基本一樣，上面已經列出，也不再重復。
　　1989年，七屆全國人大二次會議批準的全國人大常委會工作報告規定，每年第三季度由國務院向全國人大常委會分別作關于國家計劃、預算執行情況的報告；2000年通過的全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定規定，國務院應當在8月向全國人大常委會報告上半年計劃執行情況，但都未增加規定新的審議程序。
　　
　　關于全國人大常委會對國務院的計劃、預決算、審計、執法檢查監督，2006年制定的監督法規定了一些實體權力，即規定，國務院應當在每年6月，將上一年度的中央決算草案提請全國人大常委會審查和批準；國務院應當在每年6月至9月期間，向全國人大常委會報告本年度上一階段國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況；國民經濟和社會發展計劃、預算經人代會批準后，在執行過程中需要作部分調整的，國務院應當將調整方案提請全國人大常委會審查和批準；常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告；國民經濟和社會發展五年規劃經全國人代會批準后，在實施的中期階段，國務院應當將規劃實施情況的中期評估報告提請全國人大常委會審議；規劃經中期評估需要調整的，國務院應當將調整方案提請全國人大常委會審查和批準；執法檢查結束后，執法檢查組應當及時提出執法檢查報告，由委員長會議決定提請常委會會議審議。
　　為了切實保障全國人大常委會行使上述實體權力，監督法對決算的審查和批準程序，對國民經濟和社會發展計劃與預算的執行情況報告以及審計工作報告的審議，增加規定了一些程序，主要是：
　　（1） 決算草案應當按照全國人代會批準的預算所列科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。
　　（2） 國務院有關主管部門應當在審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案送交全國人大財經委員會進行初步審查，或者送交常委會有關工作機構征求意見。
　　（3）常委會重點審查下列內容：預算收支平衡情況；重點支出的安排和資金到位情況；預算超收收入的安排和使用情況；部門預算制度建立和執行情況；向下級財政轉移支付情況；全國人代會關于批準預算的決議的執行情況；國債余額情況。
　　 （4） 常委會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由國務院研究處理。
　　（5） 國務院應當將研究處理情況向全國人大常委會提出書面報告。
　　（6）必要時，全國人大常委會可以對審計工作報告作出決議；國務院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。
　　 （7） 常委會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，國務院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向全國人大代表通報并向社會公布。
　　
　　三、地方各級人代會和人大常委會的議案審議程序
　　
　　過去，法律沒有對地方各級人代會和人大常委會的議案審議程序作過詳細規定，各地都是比照全國人大及其常委會的議事規則，在地方性法規或規范性文件中規定的，與全國人代會、全國人大常委會的做法基本一樣。
　　 監督法則就地方各級人大常委會對本級人民政府的計劃、預決算、審計、執法檢查的監督，規定了一些實體權力，即規定：縣級以上地方各級人民政府應當在每年6月至9月期間，將上一年度的本級決算草案提請本級人大常委會審查和批準；縣級以上地方各級人民政府應當在每年6月至9月期間，向本級人大常委會報告本年度上一階段國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況；國民經濟和社會發展計劃、預算經人代會批準后，在執行過程中需要作部分調整的，縣級以上地方各級人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準；嚴格控制不同預算科目之間的資金調整；預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，縣級以上地方各級人民政府應當提請本級人大常委會審查和批準；常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告；國民經濟和社會發展五年規劃經人代會批準后，在實施的中期階段，人民政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議；規劃經中期評估需要調整的，人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準；執法檢查結束后，執法檢查組應當及時提出執法檢查報告，由主任會議決定提請常委會審議。
　　 同時，監督法也為地方各級人大常委會行使上述實體權力規定了一些具體的程序，主要是：
　　（1） 決算草案應當按照本級人代會批準的預算所列科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。
　　（2） 縣級以上地方各級人民政府有關主管部門應當在審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案送交本級人大財經委員會進行初步審查，或者送交常委會有關工作機構征求意見。
　　（3）常委會重點審查下列內容：預算收支平衡情況；重點支出的安排和資金到位情況；預算超收收入的安排和使用情況；部門預算制度建立和執行情況；向下級財政轉移支付情況；本級人代會關于批準預算的決議的執行情況；上級財政補助資金的安排和使用情況。
　　（4） 常委會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。
　　（5）縣級以上地方各級人民政府應當將研究處理情況向本級人大常委會提出書面報告。
　　（6）必要時，人大常委會可以對審計工作報告作出決議；本級人民政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會報告。
　　（7）常委會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，本級人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。
　　
　　四、需要繼續研究和探討的若干問題
　　
　　雖然有關法律對各級人代會、各級人大常委會會議的審議程序作了許多規定，有的程序還規定得十分詳細，但是，仍然有一些程序問題值得研究和探討，例如：
　　1.法律規定的全國人大常委會審議議案的會議形式有3種，即全體會議、分組會議和聯組會議。
　　分組會議審議議案的做法一直在堅持，九屆全國人大常委會還作了一些改進。在九屆之前，全國人大常委會全體組成人員分成4個小組召開分組會議。九屆全國人大常委會把全體組成人員分成6個小組， 大大增加了出席和列席會議人員發言的機會和時間。
　　但是，在六屆全國人大常委會期間發揮了很好作用、在全國造成過很大影響的聯組會議，從七屆全國人大常委會至今，再沒有召開過。
　　全國人大常委會議事規則規定，聯組會議可以聽取和審議專門委員會對議案審議意見的匯報，對會議議題進行討論；提議案的機關的負責人可以在聯組會議上對議案作補充說明；議案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經委員長或者委員長會議提出，聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交專門委員會進一步審議，提出審議報告。
　　2000年制定的立法法再一次規定，常委會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論；法律案經常委會3次會議審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，由委員長會議提出，經聯組會議或者全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。
　　這些法律反復強調了聯組會議在審議議案時的重要地位和作用。聯組會議就是把各個小組集中在一起進行審議，實際上，它也是一種全體會議（法律明確了全體會議也是審議議案的一種會議形式），但它比正式的全體會議要靈活，可以自由發言，可以辯論；各小組可以派代表介紹本小組的審議情況和主要觀點，在小組之間進行交流；還可以請有關專門委員會和專家學者發表意見，使常委會組成人員可以掌握審議的全面情況和各種觀點，可以讓不同的觀點充分闡發，更有民主氣氛，有利于集思廣益提高審議的水平和取得更好的結果。所以，這樣一種生動活潑、民主氣氛濃厚的審議形式，應該充分利用起來。
　　
　　當然，由于在聯組會議上，有可能出現不同意見的交鋒和辯論，有可能出現需要臨時處置的問題，所以，對議案本身和議事程序的了解、對掌握會議的藝術性和靈活性等等方面，都給會議主持人提出一些更高的要求。應該認真總結全國人大常委會聯組會議的經驗，在各級人大常委會中推廣，充分發揮聯組會議在審議議案時的積極作用。
　　2.全國人大議事規則規定，全國人代會召開后，由提出報告的國家機構負責人向大會全體會議作說明，由各代表團審議；并規定國務院提交政府工作報告、關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告。
　　幾十年來，全國人代會都是由國務院總理作政府工作報告，委托國家計委（現為國家發改委）主任作關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告，委托財政部長作關于國家預算及預算執行情況的報告。從2005年召開的十屆全國人大三次會議開始，全國人代會不再安排全體會議聽取計劃報告和預算報告，而是將報告印發全體代表進行審議。這樣，減少了一次全體會議，可以縮短會期，提高會議的效率。
　　改革開放以后，計劃經濟體制被打破，計劃和預算的主要指標不再是指令性指標，不再是必須貫徹執行的強制性指標。全國人代會審議議案程序的這種改進，與我國改革開放的形勢和全國人代會會期制度的改進密切相關。實際效果如何，需要在實踐中認真總結和研究。
　　3.全國人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規則分散規定在憲法、全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、締結條約程序法、代表法、立法法、監督法、關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定、關于加強中央預算審查監督的決定、關于加強經濟工作監督的決定等一系列法律中。有的程序規定在這個法律中，有的程序規定在那個法律中。這些法律，有的是前法，有的是后法。有的程序在后法中重新規定，有的程序在后法中不重新規定。為什么會這樣，沒有人說明；前法規定的有關程序在后法中不重新規定，它是否還有效，也沒有人說明。這給有關法律的學習、掌握和實施帶來一些困惑。
　　 因此，需要把分散在各個法律中的議事程序集中規定在一兩個法律中，例如規定在全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則中，便于全國人大代表、全國人大常委會組成人員和機關工作人員學習、掌握和實施，也便于地方各級人大及其常委會比照著制定本級人大及其常委會的議事規則，還便于廣大人民群眾了解和監督人大及其常委會的工作。
　　4.長期以來，法律只規定全國人大及其常委會的議事規則。地方各級人大及縣人大常委會的議事規則都是比照全國人大及其常委會的議事規則，用地方性法規或規范性文件來規定的。這造成全國各地各級人大及其常委會的議事規則多多少少有一些差別。
　　而監督法則是把全國人大常委會和地方各級人大常委會的有關議事程序一起規定的。監督法的出臺，證明地方各級人大常委會的議事規則完全可以在法律中規定，甚至全國人大常委會和地方各級人大常委會的某些議事程序也完全可以在同一個法律中規定。
　　監督法的出臺，既是一種實踐，也提出一個新的立法思路。如果全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的議事程序都由法律來規定（當然，有的程序可以在同一個法律中規定，有的程序可以在不同的法律中規定），將會大大促進全國各級人大工作的規范化、法制化，促進全國和地方各級人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規則的統一。
　　當然，上述設想的實現，還要做許多研究、探索和論證工作，會有一個較長的過程。當前，還應由地方各級人大常委會根據監督法和上述法律，用地方性法規或規范性文件來修改和完善自己的議事規則。
　　5.關于加強中央預算審查監督的決定規定了一個程序，即國務院財政部門應當在全國人代會舉行的一個半月前，將中央預算初步方案提交全國人大財經委員會，由其對上一年預算執行情況和本年度中央預算草案的主要內容進行初步審查。全國人大議事規則和預算法規定的程序是，全國人代會舉行前一個月，國務院有關主管部門應當就國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、國家預算及預算執行情況的主要內容，向全國人大財經委員會和有關專門委員會匯報，由財經委員會進行初步審查。3個法律所規定的時限，一個是一個半月前提交預算草案，兩個是一個月前提交計劃和決算草案。這兩個程序能否合并，以減少國務院有關部門的工作量。如果全國人代會的會期提前，初審的日期提前量顯然要縮短，到底提前多長時間也值得探討。
　　 6.關于加強中央預算審查監督的決定規定，全國人代會期間，全國人大財經委員會根據各代表團和有關專門委員會的意見對中央及地方預算草案進行審查，并提出審查結果報告。地方預算的涵蓋面太大，審查到哪一級？審查的內容是什么？是粗審還是細審？法律規定得很不具體。如果審查得細一些，全國人代會的會期有限，31個省級地方的預算，全國人大財經委員會肯定審查不過來。也有人提出疑問，全國人大與地方政府沒有領導關系，也沒有監督關系，為什么要審查地方預算呢？審查出問題，全國人大財經委員會怎么讓地方糾正呢？這個問題也值得研究。
　　 7.從立法技巧上來說，對全國和地方各級人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規則的立法方式，即對全國和地方各級人大及其常委會議事程序有兩種立法方式：一種是先規定所有議案的一般程序，再規定特殊議案的特殊程序。這種方式可以減少重復立法，簡化法律條款。一種是按不同的議案，規定其全部審議程序，即使是同樣的程序，照樣作出規定，不怕重復。這種方式使法律條款比較清晰，容易掌握，但會使法律條款顯得過多。如果要修改全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則，需要拿出兩種方式修改的全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則，作一個比較，確定好的方案。
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）