縣鄉人大代表換屆選舉若干問題研究

　　（一）現階段優化結構與提高素質面臨的難題
　　
　　1.婦女代表比例偏低，真正一線工人農民代表和專業領域代表難保證
　　首先是婦女代表比例偏低。按規定，婦女代表的比例一般要達到22%，但從面上了解的情況看，婦女代表比例偏低是一個突出問題。從表一中可以看出，我們調研的四個市（縣）中僅有B市的婦女代表比例相對較高，其余三市（縣）婦女代表比例偏低，尤其是C市只有4.6%。女性代表資源本來就相對缺乏，加上代表競爭越來越激烈和傳統思想的影響，當女性候選人和男性候選人一起競爭時，弱勢的女性大多處于下風。各地普遍反映，盡管做足了工作，推薦初步候選人、確定正式候選人時千方百計地保證女性候選人比例，但最后落選的往往是女性（如表一）。
　　
　　其次是“老板代表”過多，真正基層工人、農民代表非常少。浙江省民營企業多，一些企業家在經濟實力增強以后，對政治地位和政治利益的訴求也隨之增強，最直接的方式就是爭當人大代表。從換屆選舉代表構成情況統計報表的數據看，工人農民代表比非國有企業負責人代表（老板代表）所占比例大（如表二）。
　　
　　但從實際情況看，一些工人、農民代表背后的真實身份是企業總經理、董事長等。由于工人、農民代表名額多，有些老板采取“迂回”、“曲線”的方式，oDUhCqtlIEb9yhhsK2n39g==在農村的以農民身份參選，在城鎮的則以工人身份參選。這種老板“假借”工人農民身份當選人大代表擠占基層工人農民代表名額的現象，目前已經比較突出，經濟發達地區尤其嚴重，真正一線工人農民代表不到5%，而老板身份的代表占到50%以上。金華某市兩級人大代表中，就有將近80%的代表是老板，真正的農民代表只有十三四個，而一線工人代表空缺，有人戲稱人代會變成了企業家俱樂部或商會。
　　第三是專業領域代表少。從我們調研情況看，A市、B市、C市、D縣市（縣）級代表中教科文衛體專業人士和經濟、法律專業人員代表總量非常少，占四市（縣）代表比例分別為3.39%、6.2%、2.7%、8.6%。有的地方科技、體育、文學藝術以及律師、金融行業代表幾乎是空白。
　　單純從統計表上看，代表結構比例基本符合要求，但隱含著結構不合理的缺陷，究其原因，主要是現有的代表比例結構劃分不科學，明顯滯后于現實情況而導致的。改革開放以來，經濟發展和社會進步已使社會的階層構成發生了新的變化，不再是簡單的工人階級、農民階級和知識分子階層。將人大代表劃分為工人、農民、干部、知識分子、解放軍等幾大類的方式已不能反映現階段社會各階層的構成變化狀態。一是難以界定代表準確身份。由于劃分過于寬泛，代表身份越來越模糊，只要是大專以上學歷的都可以劃分為知識分子；只要是農村戶口的都可以劃分為農民；只要是在工廠上班的都可以劃分為工人。這樣造成具有多重身份的情況較多，比如農民企業家，可以劃歸農民，也可以劃歸工人，受過高等教育的還可以劃歸知識分子。二是一些新興階層、行業沒有或很少有代言人。如外來務工人員，日趨發達的第三產業中從事金融、計算機服務等人員在代表身份劃分中無法體現。三是統計隨意性較大，給老板當選代表有空可鉆。具有交叉身份的可以根據實際情況機動地劃分為其中的某一種身份。如前所述，企業家可以“多樣身份”參選，擠占其他代表名額。這種劃分方法的選舉結果，事實上已經影響了代表的廣泛性和代表性，人民代表大會吸收民意、廣納民言、集中民智的優越性得不到充分發揮。
　　2.當選代表條件難操作，一些代表的素質不甚理想
　　代表素質難以保證和提高是人大代表選舉中亟待解決的一個重要問題。一方面，由于法律沒有明確代表的具體資格條件，使一些明顯不具備代表素質的人鉆法律漏洞當選。這次調研中發現，被判處緩刑的、因賭博嫖娼犯罪的、因經濟原因服過刑的等等，有若干名被選為人大代表。由于法無明文規定，即使選舉文件中規定了“不宜”[1]、“不適合”當代表的情況，選民依然提名推薦，或者干脆以另選他人的方式投票選舉此類人員。另一方面，部分代表素質存在欠缺也與硬套代表比例結構密切相關。一些地方為完成代表比例結構，工作簡單、粗糙，不強調代表素質，導致一部分選出來的代表素質不能滿足代表履職的需要。
　　3.優化結構和提高素質的應對之策
　　——逐步完善代表結構劃分標準。全國人大常委會辦公廳在有關課題研究中，設想將人大代表劃分為9個類別，即農業從業人員、礦業和制造業從業人員、商業和服務業從業人員、國家機關工作人員、企事業單位管理人員、專業技術人員和自由職業者、解放軍和武警、個體經營者以及其他[2]。如何科學地設定代表結構及比例，更好地體現現階段社會階層、利益格局多樣化的特點，是完善人大代表選舉制度的重要內容。
　　——科學劃分選區。由于代表候選人分布不均勻，可能會出現條件、素質強的候選人集中在一個選區的情況，這樣既浪費有限的代表資源，又容易導致素質強的一部分候選人落選。比如將教育界的人員劃分為一個大選區，既能保證相應的比例結構，又能擇優而選。又比如上文提到C市，婦女代表僅有12名，而該市某個街道就產生了6名婦女代表，其街道人大工委主任介紹主要是劃分好選區起了關鍵作用，在婦女就業相對多的地區或行業單獨劃分選區或將兩名具有候選資格的女性劃分在一個“兩選一”的選區，就是比較有效的做法。為此，要科學合理地劃分選區，可采用混合劃分法、單獨劃分等多種形式，把選區劃分與實現代表結構合理和提高素質的要求緊密結合起來。
　　——明確代表資格要件。我國憲法和選舉法對公民的選舉權和被選舉權沒有做資格條件的區分，具有選舉權的同時也有被選舉權。從理論上講，這種制度設計有利于實現公民被選舉權的普遍性[3]。但是選舉的目的在于選優。法律雖規定即使犯罪但沒有被剝奪政治權利也可參選，這只是合法性的要求，標準較低。代表先進性，是一個標準較高的要求。因此，要求代表候選人的資格條件高于一般選民的資格條件是必要的。基層人大同志普遍反映，盡管有的選舉文件規定了代表素質條件，但由于沒有上升到法律層面，缺乏法律依據，還是難以得到選民的支持。
　　選舉法可以授權省級人大常委會在選舉法實施細則中明確代表的基本資格要件，同時賦予選舉委員會審核代表資格要件的職責，便于基層人大在組織選舉中加以把握，也使選民明確推薦代表候選人和選舉代表的標準。比如模范遵守憲法和法律應當如何理解？如何才能認定為具有代表履職能力？總之，鑒于代表的先進性考慮，思想品德、守法情況、聯系選民程度、基本能力和參與決策的水平都應納入基本要件，可以采取定性和列舉的形式加以規定。
　　——充分掌握代表資源。在選舉前，相關選舉工作機構就應深入農村、廠礦企業、社區進行調查摸底，按照代表資格要件，摸排代表候選人資源情況，廣泛聽取基層群眾的意見和建議，及時了解和掌握群眾公認政治素質好、能熱心為民辦事、社會活動能力強的人員信息，特別要注意掌握一線工人、農民、婦女以及有關專業領域人員代表資源，在此基礎上擬定組織提名推薦代表候選人的總體方案，增強代表候選人提名的針對性和有效性。
　　——提高正式代表候選人素質。差額選舉，就本質來說，是一種公平競爭、優勝劣汰的機制。因此，可采用足額提名法，提高差額數，按照選舉法規定初步候選人可以多于應選人數一倍的最高幅度提名，使醞釀、協商正式候選人時可以有比較大的選擇余地。在確定正式候選人前，要對初步候選人的素質進行考核、審查，避免正式候選人確定后發現素質存在欠缺帶來被動的情況。
　　
　　
　　（二）保障外來人口的選舉權尤其是被選舉權的問題
　　
　　1.外來人口選舉平等權難以得到有效保障
　　近年來，隨著經濟社會的快速發展，人口的流動性日漸增大，目前，浙江省流動人口已超過1400萬，外來人口約有1200萬。法律雖然對流動人口如何參選作了規定，但在實際中外來人口選舉權利尤其是被選舉權的行使仍然存在一些問題。
　　選舉權利包括選舉權和被選舉權，兩者應是一個完整的有機統一體。但實踐中，由于選舉權和被選舉權實現的具體條件不同，一些外來人口選舉權和被選舉權存在分離傾向，被選舉權難以實現。一是法律雖然規定流動人口可以在居住地參選，但符合法律規定的居住一年以上等參選條件的并不多，如浙江省某市外來人口有20萬，但參選的只有1萬人。不符合參選條件的流動人口，費時花錢回戶籍所在地參加選舉不夠現實，很多都以委托投票的形式參加戶籍地的選舉，委托的亦只是“投票權”，因為流動人口在戶籍地以外工作和生活，不可能被戶籍所在地選為當地的人大代表。這種制度設計使得相當一部分流動人口被選舉權“架空”，無法實現。二是流動人口在取得戶籍地的證明后，可以參加現居住地的選舉，但現居住地的人大代表名額是按照當地的戶籍人口來確定的，不可能為外來人口當選增加代表名額，現居住地一般也不愿意拿出當地的名額來讓外來人口當選，這種情況下，外來人員就鮮能當選，“當選權”也難以實現。如表三所示，幾個地方外來人口有一定的參選數量，但僅有B市一位外來企業主當選市人大代表。因此，“外來選民”無論是通過委托投票的方式參加戶籍地的選舉，還是取得戶籍地資格證明在現居住地參加選舉，他們所實現的往往只是“選舉權”，而“被選舉權”很多情況下落空的。
　　
　　從表三中可以看出，外來人口在浙江省有的地方已占到當地人口總數的35%到50%，面對如此龐大的人群，其代言人少之又少。這種被選舉權的缺失直接帶來的不利影響：一是利益訴求不能充分表達，外來人員的基本權利和切身利益難以得到有效保障。外來人口缺乏政治話語權，處于政治邊緣化地帶，參與制度規則制定的機會就大大減少，政治上的“公民身份”就會弱化，直接影響到他們的社會地位和公民基本權利的實現[4]。特別是影響到經濟利益的實現，在養老、醫療、就業、子女教育和最低生活保障等方面，無法充分享受公共資源。二是政治參與渠道不暢通，容易引發社會的不和諧。沒有合法的、制度化的利益表達渠道，就連自己的勞動所得受到損害時也感到訴求無門，他們就會對當地歸屬感不強，很難融合到主流社會，個別甚至會訴諸非法、非正常化的過激手段，對社會產生仇視、報復、對抗心理，這樣必然影響社會穩定和諧。和諧社會在于共建共享，外來人口在為當地社會建設作貢獻的同時，理應享受改革發展的成果。
　　2.外來人口選舉權利的救濟
　　——適時修改法律，使代表名額分配體現選舉權平等性。從短時期來看，基于戶籍制度未作根本改革，要求代表名額按照居住人口來確定的條件還不具備。要完善相關法律，當地戶籍人口的代表名額仍沿用原來的規定，而外來人口集中的地方可以適當增加若干代表名額，且名額實行專用。至于具體增加多少名額，可由省級人大常委會按照各地外來人口數量等實際情況作出原則規定。長遠來看，應當積極推動戶籍制度改革，使公民的經濟權利和政治權利與戶籍脫離，尊重流動人口意愿，凡是符合條件的，由其決定在哪里參選，并為流動人口的參選提供必要保障。
　　——完善外來人口當選代表的技術手段。外來人員在當地社會基礎薄弱。建議在外來人口相對集中地單獨劃分選區，其他分散的外來務工人員按就近原則到單獨劃分的選區參選；同時也尊重外來人員意愿，可以選擇和當地人一起劃分混合選區參選。為了保證選舉的成功率，相關工作機構要提前介入，深入外來人口集中的單位和居住區，及早調查了解可作為代表候選人的人員情況，有針對性地加以宣傳、引導，積極做好外來人口代表候選人提名推薦和醞釀協商工作，保證外來人員代表選好選足。
　　——增強外來人口代表履職穩定性。針對外來人口流動性大，影響代表工作的連續性等問題，要加強對外來人員當選代表的管理工作。如外來人員代表候選人要先作出履職承諾，保證當選后一屆內不隨意流動；當地政府對當選代表在勞動就業、生產生活、子女就學等方面給予必要的關照，使他們能安心在當地工作，減少流動性；完善代表辭職和補選制度，外來代表離開當地應當提出辭職，當地人大應當建立一種程序合法而又相對簡單的外來人口人大代表的補選程序。
　　——樹立外來人口平等享有選舉權利的觀念。保障外來人口的選舉權利，不僅有利于外來務工者維護自身的權益，也是一條當地政府和部門聽取外來務工人員意見與建議的良好途徑[5]。應當更新觀念，增強包容意識，消除各種各樣的社會偏見，為外來人口政治參與創造有利的社會環境。
　　——建立選民登記信息網絡。隨著信息技術的廣泛運用，政府上網工程已經延伸到鄉鎮基層，可以在全國范圍內建立以居民身份證管理為基礎的選民登記信息網絡，使選民登記機構僅憑身份證號碼就可查詢公民的基本情況，不僅可以使選民信息資源共享，免去提供書面選民資格證明的繁瑣程序，降低選舉成本和提高運行效率，還增加了選民資格的公開透明度。同時，規定法院刑事審判中凡涉及剝奪政治權利的生效法律文書，必須同時報送選民登記管理機構，為選民資格的審核提供及時信息[6]，解決異地選民資格審查的困難，以信息化手段和技術支持保障流動人口選舉權利的實現。
　　
　　（三）界定、防范和應對賄選的問題
　　
　　1.傳統意義上的賄選拉票行為呈現新的演變特點
　　——爭當代表越來越激烈，引發賄選的潛在因素增多。隨著市場經濟發展和人大作用的發揮，公民的政治參與意識逐漸增強，不少選民特別是部分村黨支部書記、村（居）委員會主任、個私企業老板當選人大代表的期望很高。但是，由于功利主義、實用主義思想的負面影響，人大代表選舉競爭不同程度地受到經濟利益驅動，一些賄選行為時有發生，變相拉票等行為也一定程度存在。雖然公開查處的賄選案件不多，但是引發賄選的因素在增多，潛在的賄選問題大量存在，并且有逐漸發展的趨勢。
　　——賄選表現手段越來越隱蔽、形式趨于多樣化。由于選舉法第五十二條明確規定以金錢或財物賄賂選民是違法行為，因此，直接采取金錢和實物賄賂選民并不多見，而是越來越隱蔽，越來越多樣化了。一是事前承諾事后兌現的較多。為躲避選舉委員會在選舉期間設置的防線，也為了規避法律條款，“私下承諾”、“事前承諾”，等到選上后再來兌現錢物，“秋后結賬”的做法已呈現出一種趨勢。據基層人大同志介紹，有的人即使不當選也兌現，為的是下次選舉包括村委會選舉能夠繼續得到支持。二是候選人“收買”候選人。為防止兩敗俱傷，有的地方出現候選人之間私下協商，由其中一人出資“收買”另一名代表候選人，要其退出選舉。三是以“誤工補貼”的形式要求員工積極參加選舉。企業老板想當代表，就鼓勵企業員工參選，并且付給員工一定數額的“誤工補貼”費。誤工補貼一般都數目可觀，員工拿了所謂的誤工補貼，當然就投老板的票。一些企業老板之間關系比較好，甲企業老板想當選，就鼓動乙企業老板幫忙，由乙企業老板付給員工誤工補貼，再由甲企業老板暗地“買單”，來達到當選的目的。四是為爭取更多的選票，在外來員工參選上做文章。一些企業老板為了讓外來員工能在本地投票，增加自己的得票率，給員工放假，讓其回鄉辦理戶籍證明資料，并支付車旅費、誤工費等，以此達到獲得高票的目的。這種情形不僅侵害了流動人口的選舉權利，同時也造成了選舉的不公正，應引起高度重視。
　　
　　——賄選認定難、舉證難、查處難。對于解決賄選問題，歸納基層人大同志的意見，主要存在“三難”。其一，認定難，我國法律沒有設定賄選罪，刑法第二百五十六條規定賄選是破壞選舉的主要手段之一，情節嚴重的構成破壞選舉罪。選舉法第五十二條只規定金錢實物形式是賄選，但在實際工作中很難操作。我國刑法理論界和司法部門對賄選的既遂與未遂也理解不一，有承諾說、謀取利益和賄賂取得說等幾種[7]。即只要行賄者表示了承諾就可以定；只有行賄者獲取了利益，當上了人大代表才可認定；只要受賄人已經收取了賄賂，即可認定。究竟以哪一種方式作為認定標準，沒有定論。基層人大在認定是否是賄選時也感到無所適從。其二，舉證難，既然收了錢、拿了東西，一般不會承認；證據鏈不完整，向選民拉票賄選，更多的是通過中間人進行的，往往“只聞其聲，不見其形”；還有就是競爭落選的一方舉報，這種情況不在少數，但大多查無實據。其三，查處難，由于沒有一個量化的標準，對賄選判定和掌握較難。
　　2.遏制和預防賄選的思路與對策
　　——創設公平競爭的平臺。公平、透明的競爭有助于人們選舉權的充分行使，保證候選人有平等的競爭機會，既增強選舉的透明度，在一定程度上消弭候選人的賄選動機，又有利于選民對今后當選代表的監督。相反，宣傳自我的平臺如果缺失，候選人往往會尋求非法的途徑[8]。有條件的地方，應積極組織候選人與選民見面。目前，有的地方對組織代表候選人與選民見面還存在認識不到位的問題。如認為同一個選區內的選民對代表候選人都認識，圖省事、嫌麻煩，不愿搞見面活動。這種看法存在片面性，組織代表候選人與選民見面，不僅僅是停留在知人、知名和知情的層面上，選民對候選人的政治態度、價值取向、參政意識、個人氣質、與選民聯系的程序以及當選后的設想都應當有一個比較全面、深入的了解。對于組織代表候選人與選民見面，不僅要成為公平正當競爭的機制，還要進一步豐富其形式和內容，候選人可以發表演講，回答選民提問，承諾當選后如何履職等，從而讓選民手里的選票更具選擇性和針對性。此外，應當建立候選人承諾制。既然提供了公平競爭的平臺，也要對候選人提出“誠信”要求。有些地方反映，實行候選人承諾制是防范賄選行為的有效措施[9]。可以強化候選人的自我約束，自覺接受選民的監督。
　　——端正選風并從源頭上遏制賄選。針對目前賄選取證難、查處難的特點，加強預防賄選機制是關鍵之舉。關鍵在于各級領導要高度重視，及早制訂預案，密切關注選舉動向，暢通選舉信息，營造堅決遏制和嚴厲打擊干擾破壞選舉活動的高壓態勢。如在進行試點時，一旦發現苗頭，有關部門就應迅速介入，立即調查處理，把賄選動向消滅在萌芽狀態，使其產生良好的警示作用。要高度重視一些地方可能發生的非法競選活動，對一些脫離選舉組織自行張貼傳單、印制宣傳品或到處游說等行為，要采取有效措施予以防范和制止，防止其演變成賄選行為，確保選舉活動依法有序進行。
　　——引導選民珍惜民主權利。部分選民對眼前直接經濟利益的取得更甚于對政治權利、民主權利的關注，一定程度上對賄選現象起到了助長的作用。所以，要通過加強對人民群眾的民主法制宣傳教育工作，使其珍惜自己的民主權利，投好神圣的一票。
　　——完善選舉法律監督制度。“選舉監督為完整的選舉制度所必需”[10]。我國在建國初期也設置選舉法庭，來專門審理選舉違法案件。目前，我國選舉法第五十二條規定“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的”可以界定為賄選。由于該規定過于籠統，應有相應的司法解釋。特別是對拉票、賄選的形式、情節、數量要有具體界定，便于基層人大和司法機關操作執行。
　　
　　注釋：
　　[1]浙江省永康市《永康市市鎮人民代表大會選舉實施細則》中規定了四個“不宜”提名和確定為代表候選人的情況：一是近五年內受到過刑事處罰的；二是近五年內受到撤職以上黨紀、政紀處分的；三是因違法違紀正在受政法機關、紀檢、監察部門立案審理未結案的；四是受身體條件限制難以履行代表職責的。其他部分市（縣）也有類似的“四個不宜”、“五個不合適”的規定。
　　[2]尹中卿、施祖軍：《如何完善全國人大代表的構成》，http://service.china.cn，2004年3月25日。
　　[3]王學軍：《如何提高人大代表素質》，載《人大研究》2003年第1期。
　　[4]王小丹：《保護流動人口的選舉權》，載《湖北經濟學院學報》2006年第11期。
　　[5]《七名外來務工者當選義烏市大陳鎮人大代表》，載《人民日報》2001年12月14日第2版。
　　[6]周海燕：《談我國城市化進程中流動人口的選民登記問題》，載《人大研究》2004年第7期。
　　[7]李伯鈞：《關于賄選的思考》，載《法學雜志》2002年第9期。
　　[8]王曉敏：《從“賄選”事件頻發看如何完善人民代表大會制度》，載《理論探討》2002年第5期。
　　[9]浙江省某市一街道16名市人大代表候選人選舉前在《選舉承諾書》上簽名，并張貼公布，向全體選民公開承諾不采取任何違反選舉紀律和違反選舉法的行為。據當地人大同志反映，該街道換屆選舉工作開展順利，風清氣正。
　　[10]王雅琴著：《選舉及其相關權利研究》，山東人民出版社2004年版，第24頁。
　　（課題組成員：王強、洪開開、梁瑋。本文系浙江省社會科學界聯合會2006年研究課題成果）