有關選舉制度的國際人權法理論和標準

　　選舉權是公民最基本的政治權利，選舉制度是憲政體制的重要組成部分。在現代民主國家，選舉就是授權，因此，選舉也就成為國家權力合法性的基礎，在國際人權法體系中對如何保障公民的選舉權作了詳盡的規定，規定了締約國應履行的國家義務和應保障的公民權利。盡管各國的國情不同，各國的民主模式各異，其選舉制度和選舉權的內容也不同，但是其選舉制度的設計均應符合國際人權法的相應的一般規定，履行一國的國際法律義務。
　　我國早在1998年就已經簽署了《公民權利與政治權利公約》，并且2005年9月6日，中共中央政治局常委羅干在北京召開的第22屆世界法律大會上表示，中國政府正在積極研究《公民權利和政治權利國際公約》涉及的重大問題，一旦條件成熟就將履行批準公約的法律程序。所以根據國際人權體系，尤其是《公民權利與政治權利國際公約》中的有關選舉權的規定，對我國的選舉制度改革的實踐有著重要的借鑒意義。對當下選舉制度的改革也是我國向批準《公民權利與政治權利公約》邁進的重要的一步。
　　綜上所述，無論在國際人權理論上，還是對于我國的選舉制度的實踐，以國際人權法體系中的標準為視角討論我國的選舉制度改革有很大意義。
　　國際人權法體系中有關選舉制度的描述，主要是通過對公民選舉權和被選舉權的規定和保護來實現的。所謂選舉權，就是憲法和法律賦予公民參與國家選舉的權利。選舉是現代民主、文明國家的基礎，是現代法治國家公民政治參與的主要形式。在民主社會，人民通過投票來選擇政府，政府也因之取得合法性，同時人民也可以通過選票來改變政府，以實現公共權力機構的和平和有序地讓渡和更迭；被選舉權是指公民依法享有的被選舉為國家代議機關和其他國家公職人員的權利。被選舉權和選舉權密不可分，它們都是現代民主國家公民最基本的民主權利，公民不僅有選舉他人執掌國家權力的權利，也有被選舉進入國家權力體系、直接執掌國家權力的權利。被選舉權同樣來源于人民主權，只要被選舉人符合法定的條件，并取得了多數選民的認可和信任，他就可以進入國家機關，擔任國家公職，行使國家權力，參與國家管理。選舉權不僅僅是“投票權”，還包括投票所必需的知情、獲得允諾等權利，以及作為保障與救濟所必需的對選任對象的任職考核、罷免等權利；被選舉權也不僅僅是“當選權”，還包括作為當選前的參選、競選、候選等權利，以及當選之后的任職、辭職等權利。
　　由于選舉是現代國家公民最重要的政治行為，為了保證選舉的規范和有效，在法治社會，國家都會從本國的具體情況出發，通過立法來保障選舉權，規范選舉行為。如規定享有選舉權的主體、選舉的原則、選舉的程序、選舉的方式和對選舉權的救濟等。但不管一個國家的政治制度如何，普遍、平等、自由的選舉應是民主國家選舉權的基本要求，同時國家也有義務為公民行使選舉權提供法律和經濟保障。這是國際社會普遍認可的原則，并且在相關國際條約中給予確認。主要有以下幾個方面：
　　1.《世界人權宣言》 第二十一條規定：（一）人人有直接通過自由選擇的代表參與治理本國的權利；（二）人民的意志是政府權力的基礎；這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，并以不記名投票或相當的自由投票程序進行[1]。
　　2.《公民權利與政治權利國際公約》（ICCPR）第二十五條規定每個公民應有下列權利和機會，不受第二條所述的區分和不受不合理的限制：在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達[2]。
　　上述的選舉權與被選舉權屬于嚴格意義上的政治權利，只有這些權利才完全具有民主參與的性質[3]。第二十五條的起草工作以《世界人權宣言》第二十一條，以及蘇聯在1949年提出的一些草案和南斯拉夫與法國在1953年提出的妥協性建議為基礎所規定的締約國保障這種政治參與機會的義務，包括全面禁止歧視，明確了普遍、平等、直接和以無記名投票方式舉行的選舉，并且禁止19世紀和20世紀在資本主義國家很普遍、用以剝奪選舉權的理由如基于財產和受教育程度的限制條件[4]。上述ICCPR的第二十五條，是國際人權法有關選舉的核心條約，是最重要的有關選舉制度的國際人權文件。
　　3.區域性人權公約如《歐洲人權公約第一附加議定書》第三條，各締約國承擔以適當的間隔和秘密投票的形式，在確保人民自由表達意見的條件下，舉行自由選舉，選舉立法機關[5]。
　　《美洲人權公約》第二十三條，參加政府的權利，（一）每個公民應享有下列各項權利和機會：（1）直接地通過自由選出的代表參加對公共事務的處理；（2）在真正的定期選舉中投票和被選舉，這種定期選舉應通過普遍的與平等的投票以及保證投票人自由表達其愿望的秘密投票來進行[6]。
　　《非洲人權和民族權利憲章》第十三條，（一）每個公民均有權直接或通過按法律規定自由選舉出來的代表自由地參與管理國家[7]。
　　4.正如聯合國人權委員會 1966年就《公民權利和政治權利國際公約》（HRC）所作出的第 二十五號一般性意見中第十條指出的：“選舉權和公民投票權必須由法律規定，僅受合理的限制，如為投票權規定的最低年齡限制，以身體殘疾為由或強加識字、教育或財產要求來限制選舉權都是不合理的。是否是黨員不得作為投票資格的條件，也不得作為取消資格的理由。” 第十一條，“國家必須采取有效措施，保證有投票權的所有人能行使這項權利。”
　　并且在消除對婦女歧視委員會第八號、第二十三號一般性意見；人權事務委員會和區域性人權機構關于這一權利個人來文的結論性意見；智利專家赫爾南桑塔克魯茲在1961年應防止歧視和保護少數小組委員會的要求所準備的有關在政治權利方面的歧視的聯合國研究報告，明確闡述了政治權利在反對一切形式的歧視方面所起到的關鍵性作用，以及有關選舉權與被選舉權的各種理論的闡釋。
　　通過上述的各類國際條約可以看出選舉權與被選舉權的國際人權法標準主要有：
　　（一）選舉本身的要求：1.真正的。選民具有某種最低限度的政治影響，有資格的選民可以在不同的政黨、不同的執政綱領，至少是單一政黨的幾個不同的候選人之間自由地進行選擇。國際法不排除一黨制，只要該一黨制在該國特殊的政治環境的基礎上能夠被證明是合理的、代表了范圍廣泛的公眾并呈現多元化時，在該一黨體制內的不同候選人之間的選舉就仍然是真正的選舉。與此相應，HRC第二十五號一般性意見中強調，個人的競選權不應該受到要求候選人應是某政黨黨員或具體政黨的黨員的無理限制，不得以政治見解為由剝奪任何人參加競選的權利[8]。2.定期的。選舉必須在常規的時間間隔內舉行，具體時間間隔由締約國決定，但不應過分地超出4至6年這一國家慣例。
　　（二）選舉原則：選舉的要義在于真實，即反映選民的真實意愿。如果公民在選舉中受到外來因素的干擾，如輿論誤導、政治壓力、少數人操縱等，不僅選舉的價值不能實現，相反，它還可能成為少數人的政治工具。民主的核心是選擇，而不是在已經選擇的意見中進行選擇，因此，民主是選舉的價值取向。民主要求選舉必須體現民意，從而成為民意的真實匯合，只有自由、公正的選舉才能實現這一要求。“作為選舉，只有當它是自由的和公正的時候才有意義。”[9]所以選舉必須遵循一定的選舉原則，主要有：
　　1.普遍的。即無限制，這對民主的、立憲的國家非常重要，意味著選舉權不應只限于某些群體或階級，而是所有人的一項基本權利。需要強調的是，這里的無限制，是指無不合理的限制，即普遍是相對的，是一個由各國對其各自民主參與的理解所決定的相對原則。事實上，本條規定本身就存在限制，是公約中唯一一條不保障普遍人權，而保障公民所享有的權利的規定，這就意味著締約國可以拒絕給予外國人選舉權。
　　
　　2.平等的。普遍選舉權涉及誰有權選舉的問題，而平等選舉權的原則則意味著在每一國家選舉制度的框架內，投票人所投下的每張選票都具有同等的價值，劃分選區和分配選票的辦法不應該歪曲投票人的分配或歧視任何群體，不應該無理排除或限制公民自由選擇其代表的權利。按照諾瓦克的說法，這一原則主要是針對選票的平等數量而言的[10]。
　　3.秘密（無記名）投票。這一原則是在ICCPR第二十五條起草過程中最沒有爭議的一條原則。締約國不僅有義務尊重投票的秘密性，而且還必須采取恰當的積極措施，保證舉行選舉期間投票保密的要求，并在有缺席投票制度的情況下，也對其進行保密。該原則的主要目的是保護少數人不受多數人的影響，投票人可以不受任何形式的脅迫或壓力，以免透露他們打算如何投票或投了誰的票，以及避免投票進程受到任何非法和任意干涉。本原則只涉及投票本身，而候選人的姓名以及為有效的提名候選人所需的支持聲明都是公開的。
　　4.自由選舉。主要是保護選民意志的自由表達。有投票權的人必須能自由投任何候選人的票，贊成或反對提交公民投票的任何提案，自由支持或反對政府不受可能扭曲或組織自由表達投票人意愿的任何類型的不當影響或壓力。投票人應該可以獨立形成見解，不受任何類型的暴力或暴力威脅、強迫、引誘或操縱影響，參政政黨和候選人能不受阻礙地開展競選活動。這一原則與ICCPR第十八條思想、良心和宗教自由，第十九條主張和發表自由，第二十條禁止鼓吹戰爭、民族、種族或宗教仇恨的主張，以及第二十一條和平集會權等政治自由有著密切的聯系[11]。
　　（三）各公約中承認的對本項權利的限制：其首要原則就是這種限制必須是合理的。人權委員會第二十五號一般性意見中指出，政治權利不受不合理的限制，換句話說，締約國可以在合理的范圍內對該權利加以限制，但不得歧視。1.限制的理由：根據各國國情、民主模式。從歷史的角度來看，國家對選舉權規定限制條件的理由是這樣一種信念，即一個享受民主參與權利的人必須與國家有著某種關系即公民資格，并且必須具有最低限度的個人成熟性以能夠為國家承擔責任。2.限制的根據：必須是一國法律的規定。3.限制的內容：年齡、國籍、精神狀況。在人權委員會和聯合國大會所提到允許排除在選舉權之外的只有兩類人：未成年人和精神病患者。另外，考慮到大多數國家的實踐，人們認為某些居住年限方面的要求以及剝奪某些被法院終審判定犯有某些罪行的人的選舉權的做法，也可以被看做合理的限制。但是對選舉權的廣泛深遠的限制，如文盲、軍人、公務員、審前被拘禁者、反對派成員或妓女、流浪者、酗酒者以及吸毒者等“名聲不好”的人排除在選舉之外的做法，就不是合理的限制了。
　　對于被選舉權：因為被選舉擔任公共職務涉及更大的責任，因此有時允許國家做出廣泛深遠的限制，某些在選舉權方面不合理的排除限制在被選舉權方面被認為是合理的。例如，擔任公共職務的最低年齡通常要比參加選舉的最低年齡高一些。對于有些職務，如國家領導人，國家通常規定了比參加選舉的最低年齡高出很多。另外，某些候選人提名所必須滿足的某些正式的條件，如一定的居住年限、支付某些費用或提供一定數量的支持聲明等等，只要這些條件不是過分的或帶有歧視性的，就是可以許可的限制，但是國家必須充分證明這些限制的合理性。
　　（四）國家的義務：
　　1.消極義務。即不歧視、沒有不合理限制，在此不做贅述。
　　2.積極義務。對于本權利的保障，國家所負擔的主要是積極義務，要采取各種有效措施，保證享有該權利的所有人行使權利。主要有以下幾個方面：
　　A、立法保護。建立完善的選舉法等相關的法律制度，立法要符合公約的要求和人權精神，能夠充分保障公民的民主權利和自由。
　　B、機構方面，應成立獨立的選務當局，監督選舉程序以及確保選舉以公平、不偏不倚的方式和根據與公約相一致的既定法律進行。
　　C、國家的公開義務。即將選舉程序、候選人情況、選舉結果等程序要做到公開，以保證公正地進行選舉，并且通過這種公開以彰顯一國選舉制度的公信力，提高一國的公民參與民主的熱情，改善民主環境。
　　D、保障公民與行使此權利相關的其他權利。主要是公約第十九條主張和發表自由，第二十一條和平集會權，第二十二條結社權等政治權利。這些權利與選舉權和被選舉權息息相關，只有公民能夠充分行使這些政治權利，最根本的政治權利——選舉權才能夠得以實現。
　　
　　注釋：
　　[1][2][5][6][7]國際人權法教程項目組編寫：《國際人權法教程》（第二卷），中國政法大學出版社2002年版，第4、13、160、189、214頁。
　　[3][4][8][10][11]【奧】曼費雷托·諾瓦克：《民權公約評注》，三聯書店出版社2003年版，第430、432、437、442、444頁。
　　[9]讓馬里·克雷特等著：《選舉制度》，張新木譯，商務印書館1996年版，第38頁。
　　（作者單位：中國政法大學）