論法律保留原則在保障公民財產權中的作用

　　社會主義市場經濟的飛速發展和民主法制建設的進一步完善，為公民自由權利的發展提供了社會基礎，民眾權利意識的覺醒對公民財產權的法律保護提出了新的要求，憲法作為國家的根本法，必須對這一需求作出積極回應。雖然憲法確立了私有財產保護原則，但缺少配套法律的約束，對公民財產權的保護范圍并不明確，在社會轉型時期，行政權的擴張是對公民基本權利的最為嚴重的威脅，在現實生活中也出現了許多侵犯公民財產權的實例，而行政權力對公民財產權的侵犯并不僅僅體現在對所有權的剝奪上，地方政府以公共利益為名過度限制財產權實現的事件時有發生，這就需要重新審視公民財產權的保護范圍以及行政權力的界限。
　　
　　一、公民財產權的法律地位——憲法原則還是基本權利
　　
　　在2004年的憲法修正案中，對廣大公民生活最具影響力的是“私有財產不受侵犯原則”的建立，即“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。上述三款把對公民財產的保護分為“不得侵犯、積極保護、合法補償”三個層面，從而在根本大法中確立了對私有財產權的全面保護原則。但與此同時，也帶來了一個疑問：憲法修正案對原來憲法第十三條的修改是放在總綱里，并未把對公民財產權的保護明確寫入基本權利一章，那么公民財產權到底是一項公民的基本權利，還是憲法的一項原則，只是作為對公有制經濟的補充以及對現有經濟成分的確認而存在？學界在此問題上莫衷一是。就法理而言，權利都是指向一定的利益的，有獨立的利益內容，才能稱得上是獨立的權利，當基本權利受損時，可以通過法律救濟，有獨立的訴求。而憲法原則只是起到統領、評價的作用，不具備具體的訴求內容。如果把公民財產權僅僅作為一項憲法原則和一項基本制度，那么就會得出這樣的結論：公民財產權并不指向獨立的利益，它只能依附于其他權利而不能單獨存在，公民財產權是對權利的一種保障手段，是對國家權力的約束，因而是一項憲法原則。這樣的結論很明顯在邏輯上是錯誤的。公民財產權是人權的基本內容，人權入憲的意義并不僅僅為公民基本權利提供了憲法上的依據，而且確立了一個評價標準。
　　事實上，許多國家在憲法規范中確認了非完全列舉主義。如《美國憲法》第九條修正案規定：“本憲法對某些權利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權利。”《韓國憲法》第三十七條也規定：“公民的基本權利不得因憲法未加詳盡列出而被忽視。”我國長期以來對于人權的觀點是采取“法律權利”說，認為基本權利和人權都是由國家制度、國家權力所賦予的[1]。這種觀點把法律、國家置于人的基本權利之前。根據我國慣行的這種人權憲政理論和司法實踐，公民應當享有，而憲法沒有規定的權利則公民不能享有。人權相對于基本權利及其他法律權利而言，是一種應然的權利狀態，而基本權利及法律權利則是權利的實然狀態、法定狀態。應然權利在人權憲政理念上通常被理解為“法律不禁止的權利”，這種權利沒有得到立法上的支持因而得不到法律的確認、保護和救濟。但同時，法律又沒有對這種權利做出明確的否定性評價，公民行使這種權利時的法律責任問題并不明確。這種人權憲政理念上的不同，是我們加入人權公約后面臨的重大問題。因此，我們必須超越傳統的“法賦人權”的觀念，樹立人權自身固有、源自人自身固有的尊嚴的人權憲政理念。正因如此，即便是法律未賦予的基本權利，只要是法律未禁止的，國家應該保障、確認和救濟，因為權利、人權并不來自于法律[2]。我國憲法不是將公民財產權規定在公民的基本權利一章中而是規定在總綱中，實際上這是把個人財產權問題當成了更為基礎的憲法規范，不僅不失其基本權利的性質，而且較其他基本權利更為根本。既然“國家尊重和保障人權”條款并未因放入公民基本權利和義務章節而喪失其憲法基本原則地位，那么，又有什么理由懷疑公民財產權的基本權利屬性呢？因此，公民財產權放在憲法哪個位置，并不影響其基本權利的根本屬性。
　　
　　二、地方行政立法權的擴張給公民財產權造成消極影響
　　
　　憲法財產權規范的意義在于防止公權力的過度擴張，正是在這個意義上，憲法規范所確定的公民財產權體現了個人與國家之間的公法關系。由于公權力強制性、單方性的特征，它對私有財產侵犯的可能性比私權利之間的侵犯要大得多，因此“公民合法的私有財產不受侵犯”更多的是對公權力主體要求，這是需要健全的行政法制度才能實現的。然而，在實踐中，我國行政立法權的范圍不斷膨脹，職權性立法的主體范圍不斷擴大，授權立法也迅速發展，授權主體和被授權主體多樣化，導致公民權利容易受到行政權的侵害，也使得國家對行政權的控制變得更加困難。在我國，幾乎每個行政機關甚至行政機關的內部機構、派出機關和派出機構，都擁有范圍不同、程度不同的文件制定權（規范性法律文件的制定和發布權）。所不同的是，不同的行政機關的“立法權”或為國家法律所明確確認，或雖未獲明確確認，但現實存在并行使著。
　　我們以廣東省廣州市近期引發爭議的禁止電動自行車上路事件為例， 2006年11月6日，廣州市公安局發布通告，明文規定自該通告公布之日起，禁止電動自行車進入城市任何街道，電動自行車以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由遭封殺。在電動自行車被禁止上路的廣州市，由于短時間內城市公交系統無法承受突然釋放的人流壓力，不得不超負荷運轉，不僅沒有達到減輕交通擁擠的管理目的，也給市民的生產生活帶來了諸多不便。此外，由于被禁止上路，民眾所擁有的電動自行車不能夠使用或轉讓，并且得不到任何補償，這在市民中引起很大爭議。禁止電動自行車上路，從表面上看是行政機關行使管理職權的行為，但在深層次看反映的是憲政問題，它涉及公權力如何行使及其界限問題。自2004年修憲之后，財產權的概念早就擺脫了所有權的范圍。通說認為，財產權是所有權的上位概念，所有權為物權，而財產權不僅包含反映靜態財產關系的物權，也包含反映動態財產關系的債權。當然，憲法上的財產權并不僅僅是民法財產權概念的重述，在概念和范圍上是不同的，但是，對于財產的占有和基于此而產生的使用及受益等內容是其基本內容則是毋庸置疑的。既然公民財產權是一項基本權利，那么對其任何限制必須符合以下條件：依據法律，為了公共利益，所采取的限制手段必須符合比例原則，對利益損失必須補償。而實際上，不僅地方各級人大，甚至地方政府的一些“紅頭文件”就可以隨意對公民財產權加以限制甚至剝奪，如在實行電動自行車禁令的廣州市，禁止電動自行車上路的直接依據僅僅是廣州市公安局的一紙通告，這樣的行政行為甚至連行政立法都算不上，而做出這個通告的依據又是源自2006年5月1日起實施的《廣東省道路交通安全條例》第十四條：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車等安裝有動力裝置的非機動車實行登記制度，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級以上市人民政府在本行政區域內對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛作出規定的，應當公開征求意見，報省人民政府批準。”而在其上位法《道路交通安全法》我們卻找不到禁止電動自行車上路的依據。如《道路交通安全法》第十八條“依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應當登記的非機動車的種類，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定”，以及第五十七條“駕駛非機動車在道路上行駛應當遵守有關交通安全的規定。非機動車應當在非機動車道內行駛；在沒有非機動車道的道路上，應當靠車行道的右側行駛。”從上述條款中我們僅僅得出這樣的結論：電動自行車上路行駛是否需要登記由各地根據實際情況做出，而法律并沒有授予地方政府限制電動自行車使用的權力。對于權力的行使界限，我們知道這樣一個基本理念：對于公權力，法無明文規定即禁止，對于私權利，法無明文規定即可為。但實際上，作為基本權利的公民財產權在層層克扣之后已經喪失了其應有的地位。
　　
　　公民財產權受到限制而成為“相對權利”已經得到了普遍認可，相對于“公共利益”，公民財產權應當做出讓步是其應負擔的責任，但這種限制是有條件的，公權力不能以所謂的“公共利益”為由隨意限制公民財產權的實現。憲法雖然明確了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，但是對財產權實施過度限制是否予以補償并未明確，這就給公民財產權的實現帶來一系列問題。以廣州電動自行車事件為例，作為代步工具，如果電動自行車不能上路，那么就喪失了其基本的效用，雖然表面上公權力并未強行將公民對電動自行車的所有權轉移，但不能上路的電動自行車既不能使用，又不能轉讓，所造成的消極后果相比較征收、征用而言毫不遜色。同時，由于政府的禁令，導致經營電動自行車的銷售者、生產者停業、停產，對于其債權利益的實現也是一種嚴重的侵害。政府實施行政行為即使目的是為了社會公益，那么所要運用的手段必須要符合行政法上的比例原則，要考慮行政行為所付出社會成本與得到的收益是否相適應。因此，對于公民財產權的保護應當充分全面，對于政府因行使管理職能而對公民財產的過度限制，應當符合法律規定并予以補償。
　　公權力對公民財產權過度限制是否應當補償、限制的依據如何，在各國也經歷了一個從無到有逐漸發展的過程。我們僅以美國和德國為例：美國的國會和各州立法機關均可以依據“警察權”立法限制財產權，這些限制包括積極限制和消極限制。消極限制以排除不利情況為目的，如木結構的房屋因容易引發火災而在城市遭到禁止；立法授權政府砍伐私人土地上感染銹病的雪松以防止鐵銹病傳染給附近的蘋果園。積極限制旨在促進公益，如保護人文景觀和自然環境。最初美國憲法規定征收要補償，但沒有規定限制財產權的管制也要補償，但隨著公民財產權保護意識的增強，公民要求國家對因過度“管制”（限制）財產而造成的損失給予補償的呼聲日漸強烈。最終，在上世紀70年代中期，美國聯邦最高法院舍棄了傳統的將過度限制公民財產權宣告為無效的做法，承認其成立準征收，可以請求公平補償[3]。在德國，公用征收制度最初起源于19世紀，其時被稱為“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政機關依據法律做成行政處分，將私有財產(主要是土地所有權)予以剝奪，并移轉于某特定之公用事業，同時給予被征收人完全之補償。此時的公用征收實質上是一種財產權利的買賣，作用上有如“強制收買”。至20世紀初，德國《魏瑪憲法》頒布，德國法上的征收概念被予以擴張，主要表現在如下方面：(1)征收之客體不限于有體物，除土地或動產，尚擴及具有財產價值之權利，如債權、著作權等；(2)征收之法律方式不限于以行政處分為之，尚包括直接以法律規定征收之；(3)征收之目的不以滿足某特定公用事業之需要為限，尚包括有利于一般之公共利益；(4)征收不以所有權轉移至國家或其他權利主體為必要，對于財產權之限制，例如土地使用權之限制，或對建筑物外形變更之禁止，亦屬公用征收之類型[4]。由此可見，對于公民財產的過度限制，無論是在大陸法國家還是在英美法國家都確立了法律限制，補償救濟原則[5]。
　　
　　三、法律保留原則在我國的具體適用
　　
　　法律保留是以德國為主要代表的國家所奉行的一種基本權利限制制度，該制度強調任何情況下對基本權利的限制都必須以代議機關（國會或議會）通過的法律為準。法律保留原則源于分權結構模式下的法治理念，即對民意機關的信任和對行政權力的恐懼。因為國會代表直接由委派或選舉產生，人民通過他們向國家上層建筑反映自己的利益或愿望，并堅信他們會理性行使權力，即便國會通過了對己不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的選擇；且權力的官僚化通常表現為行政權的擴張，而這正是自由與權利受到威脅的重要來源。
　　根據法律保留原則，對公民基本權利的限制只能由國家立法機關通過制定法律的形式進行。在人權保障業已成為不可逆轉之歷史潮流的當下，世界上大部分國家均在本國憲法典或憲法性法律中明確了法律保留原則。如《聯邦德國憲法》（1949年）第二條規定：“人人都有發展其個性的權利，但不得侵犯他人的權利或觸犯憲法秩序或道德準則”，“人人都享有生存權和人身不可侵犯權、個人的自由不可侵犯，只有根據法律才能侵害這些權利。”《俄羅斯聯邦憲法》（1993年）第五十五條第三款規定：“人和公民的權利和自由，只能在捍衛憲法制度基礎、他人的道德、健康、權利和合法利益、保證國防和國家安全所必需的限度內，由聯邦法律予以限制。”
　　與西方國家不同，我國的法律保留是在立法法中規定的。從《立法法》第八、九條的規定來看，依法“只能制定法律”的事項中，只有有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪與限制人身自由的強制措施和處罰以及司法等制度不能以授權的方式交由國務院行使以外，其他的均可授出。我們知道，基本權利只能由法律做出限制已經成為各國認可的通說，所謂的基本權利的防御權功能也在于此。《立法法》的這一規定，有將限制公民基本權利（人身自由和政治權利除外）的權力下放之嫌，而對于公民財產權的態度也僅僅是在涉及財產所有權的剝奪時才有可能做出法律保留，如對公民財產過度限制是否采取法律保留原則語焉不詳，這就給下位法以可乘之機，地方人大或地方各級政府就可能會以“公共利益”為名限制公民財產權的正常行使。在廣州電動車事件中，對于這一嚴重侵害公民財產權的行政行為，即便不屬于“絕對保留”范疇，也是屬于“相對保留”的事項，也就是說，對于電動自行車行駛權的限制，也必須由全國人大及其常委會明確授權國務院以行政法規做出，而不是以地方政府規章做出，更不能以更低級的規范性文件做出。在廣州電動自行車事件發生后，雖然有人因此利益受損而提出訴訟[6]，但現行法律并未給予相應的救濟途徑。假設交警依據禁令對騎電動自行車的市民實施罰款、沒收處行政罰，受罰的市民雖然可以通過行政訴訟或行政復議尋求救濟，但由于我國行政訴訟法中法院不能直接宣告行政機關制定的規范性文件違法無效，只能消極地規避適用，因此，即使受處罰人勝訴也只能是個案救濟。由于沒有建立對行政立法的司法審查制度，現有的行政訴訟法無法受理對抽象行政行為提起的訴訟，而走行政復議之路也困難重重。由于在發布禁令前，廣州市政府事先征求廣東省政府的意見并獲得批準，以廣州市公安局名義發布的通告實際蘊涵了廣東省政府的意志，所以，作為內部監督的行政復議法也提供不了有效救濟。
　　在我國，權力運行機制是以人大為基礎，和行政權相比，司法權較軟弱，不能對行政權進行有效的制約。在沒有建立起對包括規章在內的抽象行政行為的司法審查機制之前，作為權力享有者的人大必須負擔起對行政權的監督制約責任，但長期以來，由于監督程序的不完善，以及各地為了經濟建設片面追求效率，忽視公平，導致行政權不斷擴張，人大的功能和作用被虛置，這對于權力的制約是尤為不利的。但近期，隨著《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的出臺，以此為契機，為制約行政權、約束政府行為、保障公民基本權利提供了一個可行的機制。鑒于政府行為對公民權益的直接侵害性，《監督法》 明確了人大常委會的監督職能和監督程序，盡管《立法法》對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和規章的備案審查做了規定，但維護公民享有憲法和法律賦予的基本權利，是全國人民代表大會及其常委會、地方各級人民代表大會及其常委會、全國人民代表大會代表及地方各級人民代表大會代表的一項基本職責，也是一項重要義務。維護公民基本權利，是人大監督工作的出發點和最終歸宿。人大監督既要防范政府、法院、檢察院制定規范性文件和實施職權行為侵犯公民的基本權利，又要防范憲法明確規定的而又尚沒有部門法具體依據的公民基本權利。在現實生活當中，一些地方作出的決議、決定或者發布的命令，超越了職權，明顯違法，比如擅自設立審批、收費、罰款、處罰、行政強制等等，限制或者剝奪了公民、法人和其他組織的合法權益，或者是增加了公民、法人和其他組織的義務。為了解決這一類問題，《監督法》規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定，有權撤銷本級人民政府發布的不適當的決定和命令。撤銷的程序，《監督法》規定由省級人大常委會參照《立法法》關于備案審查的規定作出具體的規定。
　　
　　《監督法》的出臺，給公民基本權利的保障帶來了希望，使得類似廣州電動車事件這樣關系到公民切身利益的社會問題有了解決的機會。《監督法》明確規定，人大常委會監督的重點，要緊緊抓住關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題。如第二十二條，“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規定的途徑，每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。”其次，監督法明確規定，人大常委會監督的主要形式是每年有計劃地選擇若干重大問題，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。另外，監督法明確了專項工作報告議題確定的六個途徑，比如人大代表反映集中的問題、常委會組成人員反映集中的問題、人民來信來訪反映集中的問題等。“從這些途徑確定的監督內容來看，都是人民群眾普遍關注的問題。人大常委會抓住了人民群眾普遍關注的、反映強烈的、又帶有共性的問題實施監督，這種監督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。”因此，各級人大常委會通過積極行為，解釋法律、法規，對于政府行為進行監督約束，通過對法律法規在實施后的檢查評估，對關系公民基本權利的法規、規章等規范性文件及時廢、改、立，不僅是法律保留原則具體適用的有效途徑，也是進一步完善民主法制建設、構建和諧社會的關鍵所在。
　　和諧社會就是法治社會，從權利－權力的關系看，就是兩者達到一種平衡，公權力的行使是為了更好地促進社會發展，增進社會福利，保障公民權利，因此要達到構建和諧社會的目標，必須完善立法，明確基本權利的法律保留原則，增強人大監督職能，限制行政機關向立法權的過度滲透，也只有這樣，權力得到制衡，和諧才會實現。
　　
　　參考文獻：
　　[1]李步云：《憲法學的幾個理論問題》，載《中國社科院研究生報》2002年6月。
　　[2]杜承銘：《人權本源的憲政理念的沖突與調適》，載《武漢大學學報》2005年第5期。
　　[3]謝哲勝：《財產法專題研究》，中國臺灣元照出版公司1999年版，第250頁。
　　[4]李建良：《行政法上損失補償制度之基本體系》，載《東吳法律學報》1999年第11卷第2期，第37頁。
　　[5]張鵬：《財產權合理限制的界限與我國公用征收制度的完善》，載《法商研究》2003年第4期。
　　[6]2006年12月1日開始，廣州全面禁止電動自行車上路，當地警方針對“違法”上路的電動車用戶的行政處罰隨即展開。廣州市民葉存環女士被番禺區交警“扣車”，將交警大隊告上法庭，要求撤銷交警的這項行政強制措施，并返還被扣車輛，此為廣州市實施電動車禁令來第一個行政訴訟。
　　
　　(作者單位：華中師范大學政法學院)