基層人大工作與政治文明建設大家談（二十九）

　　楊濤：叫停與民爭利的“紅頭文件”警示政府“權為民所用”蘭州市于2006年12月1日開始實施的《蘭州市戶外廣告位有償出讓暫行規定》，其中部分條款規定是行政管理職權的錯位，既不合理，也不合法，被責令限期糾正或廢止(《法制日報》2007年2月12日)。江西省贛州市人民檢察院民事行政檢察處楊濤就此撰文說，由上一級政府來叫停下一級政府的“紅頭文件”并不只甘肅省政府叫停蘭州市的規章這一例，在許多地方都有先例。如河北省永年縣法制辦在過去3年里，共否決和修改的不規范性文件超過200件，被河北省評為“先進典型”。然而，甘肅省政府法制辦叫停《蘭州市戶外廣告位有償出讓暫行規定》卻有其特殊背景，這一政府規章是在下級政府并沒有按法定的時限和程序進行報送備案的情形下，而且是被省政府認為“與民爭利”的情形下叫停的。因此，這一事件有利于推進上級政府監督下級政府的規范性文件的制定，有利于督促下級政府依法行政和“為民謀利”，從而具有積極的法治意義。按照《立法法》的規定，下級政府的規章應當報上級政府備案。下級政府只有將制定的規章向上級政府備案，才有利于上級對下級的監督。然而，在現實中，一些地方政府違反這一規定，不依法報送備案而直接生效，這樣上級政府的監督無從進行?！短m州市戶外廣告位有償出讓暫行規定》便是在發布后，沒有按法定的時限和程序進行報備，也沒有報送必備的起草說明、制定依據等附件和相關材料，便開始實施。因此，甘肅省政府法制辦主動對沒有報送備案的“紅頭文件”進行監督，并對蘭州市政府如此行徑提出了警告，開創了上級政府主動審查下級政府“紅頭文件”的先河，有利于提醒各級政府要注意在下級政府隱瞞報送“紅頭文件”的情形下，應加大主動監督的力度。甘肅省政府法制辦主動叫停蘭州市的“紅頭文件”的意義也在于，它警示了各級政府的執政必須遵循“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨。甘肅省政府法制辦主動叫停《蘭州市戶外廣告位有償出讓暫行規定》的一個重要理由，是因為其“是與民爭利，損害產權人的合法民事權益行為”。這一理由說明，政府從權力來源上講，是人民所賦予，政府權力只有為民服務才具有合法性，任何以政府部門自身利益為出發點的政策、規定都是值得質疑的。甘肅省政府法制辦主動叫停蘭州市的“紅頭文件”的意義還在于，警示了各級政府的權力的來源必須有明確的法律依據，權力行使必須依據法定程序進行。權力的來源沒有法律依據，權力的行使不依法定程序，都是不具有正當性和必須予以撤銷的。甘肅省政府法制辦指出：《暫行規定》違反了國務院《全面推進依法行政實施綱要》關于“沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定”；并且規定由行政機關委托企業組織負責戶外廣告位出讓金的收繳和管理以及其他相應措施，同樣于法無據，違反了職權法定的原則。這種要求下級政府嚴格依法辦事，依法制訂“紅頭文件”的舉措，必然有助于促進“法治政府”的形成。
　　王成保劉家華：對爭議條款實行“單項表決”更具科學民主湖北省十屆人大常委會第二十四次會議，對省政府《關于提請審議確認七項確需保留的行政許可事項的議案》進行單項表決，這在該省人大常委會尚屬首次，在全國也極為罕見。人們普遍認為，對爭議條款進行“單項表決”十分必要，且意義重大。江蘇省濱?？h人大常委會王成保撰文說，可以激勵表決人決策的公正性，糾正形式主義的審議。一直以來，在對議案審議過程中出現爭議條款，各級人大尚未形成一套有效、合理的處置機制，導致參與表決的同志在對議案表決時左右為難，一方面可能為了“顧全大局”投了贊成票，真實意愿不能得到完全表達；另一方面可能因該爭議條款投了反對票或棄權票，違背了表決的初衷，審議因此容易陷入形式主義的怪圈。對爭議條款實行“單項表決”，契合了表決人的實實意圖，能夠激發表決人更加真實、自由、充分地表達意志，一定程度上調動了表決人的履職積極性，促使議案的決策更加合理、更加公正、更加科學。如果人大及其常委會對爭議條款不聞不問，甚至有意回避，仍然依照慣例，采取合并表決的辦法，議案極易留下先天缺陷，不利立法工作的開展。對爭議條款實行“單項表決”，能夠從源頭上平衡不同群體、不同行業的利益關系，促使立法部門充分考慮和反映不同階層的立場，集中反映民情、體現民意、集中民智，從而真正實現立法為“民”。合理的表決方法、程序對實現立法工作的公平公正至關重要。立法是項科學細致的工作，需要嚴謹、周密的考慮，任何的問題和分歧，最后都可能影響法律法規的有效執行。對爭議條款實行“單項表決”本質是保證法律法規的整體質量，促使法律法規有效執行，維護立法的公平公正。湖南省郴州市蘇仙區人大常委會劉家華撰文說，1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過憲法時，曾出現3張棄權票。之所以有3張棄權票，是因為這三位人大代表對憲法中沒有確立專門的違憲審查機構表示不滿。有人提出如果當時審議憲法草案時，對是否設立專門的違憲審查機構這一爭議條款先進行單項表決，然后再就憲法草案進行表決，根據少數服從多數的表決原則決定該爭議條款內容后，也許參與表決的人就不會因為爭議條款的問題而對議案持全盤否定態度，這樣更能真實地反映出表決者的意愿。人代會或者是人大常委會會議，在審議有關議案時，都要進行表決，然后根據少數服從多數的原則確認該議案是否通過。不管是人事任免議案，還是重大事項決定議案，特別是全國人大和省級人大的法律議案都是如此。在這些議案當中，存在有爭議性的條款是不可避免的，那么對這些爭議條款如何處置，這不但-涉及審議議案如何更加科學的問題，更涉及如何更加體現民主性。如果對爭議條款缺乏有效的處置機制，甚至是有意回避，那么表決人在對該議案表決時就會處于進退兩難的境地，要么是投贊成票以“照顧大局”，要么就是因該爭議條款的問題而投反對票或棄權票。這樣一來，由于缺乏對爭議條款處置的機制而影響到表決人決策時的科學性，更由于因為缺乏對爭議條款處置機制使得表決人的真實意思得不到表達，使得我們的“民議”機構無法充分體現出各階層各群體的意愿。我們應當建立健全對議案中爭議條款處置機制。對有爭議的條款應當先進行調查研究和論證工作，并且在舉行單項聽證后進行單項表決，爾后再對議案進行表決。這樣做雖然多了些程序，并且要花費一些人力物力，但它能讓民意機構的表決更具科學性和民主性。
　　徐艷麗：地方人大要加強對政府重大項目的監督江蘇省東?？h人大常委會徐艷麗撰文說，隨著招商引資力度的加大．各地都有一批重大項目和亮點工程建成，促進了當地經濟的發展，還有一批重大項目正在建設或擬建中。人大如何加強對重大項目的監督．避免違法工程、腐敗工程和形象工程的出現，維護當地改革、發展和穩定的大局，是一個亟待解決的問題。筆者認為，地方人大應充分行使憲法和法律賦予的職責，并采取多種監督方式，確保人大及其常委會對重大項目的監督取得實效。一是聽取報告與實地察看相結合。要求政府將重大項目的立項、建設、安全、資金的運用等方面的情況定期向人大及其常委會報告，同時，人大常委會組成人員或人大代表可以到重大建設項目施工現場視察，了解工程建設的實際情況，為人大更好地監督重大項目的建設提供可靠的依據。二是跟蹤監督與重點監督相結合。人大常委會可以安排相關的工作委員會對重大項目的建設情況進行跟蹤調查，隨時掌握工程建設的具體情況，將調查了解的第一手材料向常委會報告，為常委會監督重大項目提供參考依據。同時，對重大項目的資金運用、工程質量等重點內容進行重點監督，讓違法違紀者沒有可乘之機。三是監督事與監督人相結合。人大監督重大項目建設的目的是為了防止腐敗滋生，確保工程的順利進行，并能夠發揮其應有的作用，促進地方經濟的發展。在對重大項目實施監督的過程中，重點要加強對人的監督，因此，對在重大項目建設中掌握實權者要監督，督促其遵守黨紀國法，用好人民賦予的權力，對那些敢于以身試法，以權謀私，造成損失者，要依法依紀追究其應該承擔的責任。四是人大監督與輿論監督相結合。在人大對重大項目建設實施監督的同時，要充分發揮新聞媒體的作用，對違法違紀的人和事，特別對那些違法插手重大建設項目的要及時予以曝光，確保項目建設的順利進行。五是人大監督與群眾監督相結合。建立舉報制度，充分發揮人大密切聯系群眾的優勢，對群眾來信來訪反映的重大項目建設中存在的問題。人大要組織專門調查組，進行認真的調查，核實有關情況，對查有實據的違法違紀事件，要嚴肅追究，把損失和危害降到最低限度。
　　劉錦森：人大代表不能成為“睡覺代表”新疆維吾爾自治區人大常委會環資委劉錦森撰文說，2007年1月23日，在遼寧省十屆人大五次會議上，個別人大代表竟然在莊嚴的會議上酣然而睡，激烈的會場鼓掌聲也沒能喚醒他們的沉睡(搜狐新聞)。筆者從圖片上看到，在一張能看清12個人面部表情的畫面上，至少有一半以上的人坐在座位上酣睡。當然，這種現象不只發生在遼寧省的人代會上。其他省也有。而且不僅省級人代會，市級人代會、縣級人代會、鄉級人代會也有。這就讓人搞不懂了，一年一次人代會，一次人代會也就六七天，有些代表一年中可能也就這么幾天在正兒八經地依法履行自己的神圣職責，但為什么又不能好好珍惜這樣的機會呢?當然這些人酣然而睡，只是從生理過程表現出來的一種需要而已?？赡苡捎诘绞〕请y得一聚?；蛎τ谡埧退投Y，或忙于拉關系跑路子，或忙于其他事務，無暇顧及的“覺”只能放在人代會上“睡”。如果這種生理上的“睡覺代表”都讓人無法認可，那么，有些思想上和行為上的“睡覺代表”，就讓人忍無可忍了。有些人，為了當上人大代表，在選舉工作剛啟動，就開始上下左右“活動”了，甚至還采取了一些非正當手段。可是一旦當上代表又是另一回事。對選民或選舉單位的事并沒有放在心上，對本行政區域關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題并不當一回事，更沒有認真履行“人民選我當代表，我當代表為人民”的承諾。而真正關心和操心的卻是自己的事，自己企業的事，自己單位的事。這些人當代表的迫切心情，只是看上了“人大代表”這個光環、這個名聲、這個榮譽，圖個辦事方便，求個“出事”后有個“護身符”而已。其實，這些在思想上和行為上的“睡覺代表”。也并沒有真正“唾著”，而是根據自己的需要，作出“睡覺”狀態的選擇罷了。這樣的代表雖然在法律上還是代表，但在選民或選舉單位的心目中早已不是人大代表了。下屆可能就沒有這樣的代表的份了。醒醒吧，“酣睡”的代表。除了你自己，沒有誰喜歡“睡覺代表”。
　　王占紅：人大制度建設應注重“后果模式”的設計張掖市人大常委會王占紅撰文說，日前，一些地方人大常委會制定的許多具體制度，普遍存在規范要素不全的問題，即規范了相關主體的“行為模式”，而忽略了“后果模式”的設計和確定。眾所周知，一項制度發揮功能的前提是既定的行為規則的存在，這種行為規則由行為模式和后果模式兩部分組成。行為模式是為主體如何行為提供標準或準則的范式，它確定主體的權利或義務，界定人的行為邊界，明確什么事能為、什么事不能為、什么事必須為。后果模式是對主體與行為模式發生關系的行為所表示的態度，在保障行為規范被遵循方面起著相當重要的作用。后果模式有否定性后果和肯定性后果之分。否定性后果是指違反行為規則的義務而要承擔的責任。從法經濟學的角度考察，否定性后果的設定增大了行為人的違規成本，使行為人的違規成本總和大于違規收益，勢必促使行為人遵守行為規則，主動放棄違規行為。肯定性后果是指遵循行為規則的規定會帶來的特別獎勵。從法經濟學的角度考察，肯定性后果的設定增大了行為人的行為收益。使行為人的作為收益大于不作為的成本，從而激勵行為人做出積極的有利于他人和社會的行為?？傊瑥姆ń洕鷮W分析的視角考察，一項行為規則不被遵循是因為不遵循該規則對行為人而言有著更大的收益，行為人之所以違規是因為對其自身有利可圖。行為規則或制度規范正是通過設計和改變行為人的“成本一收益”結構而引導行為人遵循行為規則。目前，一些地方人大常委會制定的許多制度規范，普遍沒有“后果模式”的內容。從理論上講，這種沒“后果模式”的制度規范是無法真正運用于現實生活并被自覺遵守的。在人大制度建設過程中，這個問題應引起地方人大常委會的重視。
　　郭曉奇：當前縣級人大常委會工作部門建設存在的問題合水縣人大常委會郭曉奇撰文說，隨著中央九號文件的貫徹落實，縣級人大常委會工作部門的設置、人員配備等方面都得到了重視和加強，為提高人大常委會履職水平發揮了積極的作用。但目前還存在一些不容忽視的問題：一是有“將”無“兵”?，F在縣級人大常委會各工作部門一般只設主任、副主任各一名，但沒有辦事人員。二是人員年齡偏大。工作部門的人員大多是黨政部門的負責人轉任來的，40歲以上的較多，40歲以下的很少，在工作中老成持重有余，而激情和活力不夠。三是辦公設備較差?？h級人大常委會工作部門的辦公條件普遍較差。如某市8縣(區)人大常委會工作部門有辦公電話的寥寥無幾，更談不上有電腦等現代化辦公設施，工作效率不高。出現上述問題的主要原因是：縣級人大常委會工作部門沒有納入黨委年度考核的范圍；在調配人大常委會工作部門人員時溝通不夠；干部交流不暢；改善辦公條件決心不大。
　　張清：人大常委會機關應樹立服務意識慶城縣人大常委會張清撰文說，人大常委會機關本身就是一個服務機構，服務工作的質量和水平，直接關系人大及其常委會工作的質量和效率。因此，人大常委會機關建設應把服務作為載體，滲透到工作的各個環節，不斷提高服務質量和效率。一要不斷培養人大常委會機關的服務觀念。即“以人為本，規范服務，創一流”。二要強化目標管理，注重工作實效，突出特色，力求做到盡善盡美。三要注重人大常委會機關的標識系統建設，使一些重大活動和窗口部門如代表視察、執法檢查、接待禮儀以及環境設施建設等方面能充分體現本級人大常委會機關的要求、特色和風貌。
　　吳自升：人大新聞宣傳重點要突出方式要創新永昌縣人大常委會主任吳自升撰文說，人大新聞宣傳工作是堅持和完善人民代表大會制度、推動人大工作的一項重要措施。在新的形勢下，人大新聞宣傳工作必須突出人大工作重點，創新宣傳報道方法，不斷提高宣傳質量和水平。(一)重點要突出。人大新聞宣傳工作作為黨的宣傳工作的重要組成部分，其主要的任務就是宣傳人民代表大會制度。具體來說，就是宣傳有中國特色的社會主義民主政治，宣傳社會主義法制，宣傳我國廣大人民在黨的領導下是如何當家作主的。因此，人大宣傳報道的重點內容要從民主與法制建設的角度出發，根據不同時期黨的中心工作、人大的重點工作和人民群眾關心的熱點難點問題來確定，突出對人大及其常委會依照法律法規行使職權情況的報道。第一，要抓好對人大法定會議的宣傳報道，因為代表大會、常委會會議，是人大依法行使職權的法定形式，會議通過的法規、作出的決議決定，是社會公眾所必須知曉和遵循的，也是普及法律知識的重點。第二，要做好人大閉會期間常委會日常工作的報道。人大大量的工作是在閉會期間由常委會組織開展的，如對“一府兩院”的工作監督、執法檢查、調研、視察、議案督辦等，也應成為人大新聞報道的重要內容。第三，大力宣傳人大代表履職活動。要突出宣傳代表依法履職、聯系群眾、反映群眾呼聲、為民辦實事、發揮代表作用的事跡。第四，要抓好人大換屆選舉工作的宣傳。一是宣傳換屆選舉的重要意義。二是宣傳候選人的條件，三是宣傳有關選舉的法律法規，激發廣大選民參選的政治熱情，營造良好的輿論氛圍。
　　王國忠：縣級人大應加強對新農村建設工作的監督臨夏縣人大常委會主任王國忠撰文說，縣級人大及其常委會要著眼于增強農業和農村經濟綜合實力，著眼于農村社會全面進步和農民全面發展，著眼于新農村建設的總體要求，緊緊圍繞全縣工作大局，突出農業和農村經濟這個重點，認真開展工作監督。一是加強對新農村建設規劃的制訂與實施情況的監督。新農村建設規劃是確保新農村建設任務得到落實的綱領性文件，規劃的好壞直接關系到新農村建設事業的水平?？h級人大常委會要組織相關工作委員會，深入到鄉、村、社和廣大人民群眾當中，廣泛開展調查研究，在吃透上級精神和了解縣情民情的基礎上，認真聽取和審議縣人民政府提出的新農村建設規劃，確保規劃科學、合理、可行，確保新農村建設指導思想明確、工作思路清晰、方法措施得當、保障手段有力。同時，要對規劃的實施情況進行監督。促使規劃落到實處。二是加強對推進現代農業建設工作的監督。發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，是以科學發展觀統領農村工作的必然要求，也是促進農民增收的基本途徑。這就要求人大及其常委會要突出現代農業建設這個中心，有重點地對農業基礎設施建設、農業產業化建設、農業結構調整、發展特色農業等工作進行監督。督促政府結合縣情民情積極調整財政支出結構，增加農業綜合開發投入，抓好農田水利建設，找準農業產業結構調整的突破口，大力發展循環農業、生態農業，建立花椒、無公害蔬菜、優質農產品等種植基地和奶牛、肉牛、肉羊、商品豬、商品雞等養殖基地，加快支柱產業的發展。加強對新農村建設中各項政策落實情況的監督檢查，督促政府部門認真貫徹落實中央、省、州扶持農業發展的各項惠農政策。三是加強對推進城鎮化建設工作的監督，督促政府抓好基礎設施和公共服務設施建設，做好供排水、道路硬化、街巷整治、鋪面改造、市場擴容配套、綠化亮化等工作，切實加快農村城鎮化建設步伐，努力構建以縣城為龍頭、以小城鎮為支撐的城鎮化體系，提升小城鎮的品位，以城鎮化帶動農村經濟社會發展。四是加強對重點項目建設工作的監督，督促政府緊緊抓住國家對農業農村、社會事業、生態保護、基礎設施等領域投入增多的機遇，把項目建設貫穿于農村經濟發展的全過程，千方百計引項目，不遺余力干項目，扎扎實實做好項目的篩選論證、上報、立項審批等工作，推動項目建設取得新的突破。五是加強對發展社會公共事業工作的監督。以全縣實行新型農村合作醫療工作為契機，把人民群眾最關心、反映最強烈、關系農村人民群眾切身利益的醫療衛生、民營經濟、農村教育、計劃生育、廣播電視、農民工培訓、勞務輸出、扶貧開發、鄉村道路、人畜飲水和執法工作中存在的問題進行監督。促進“一府兩院”依法行政、公正司法，以實現好、維護好、發展好農村廣大人民群眾的根本利