監督職能與監督權的行使

　　在地方國家機關權力結構中，地方人大常委會的監督權起著制約其他權力濫用的作用，若設置得當，則地方權力機制就可能通過自我不斷完善而形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的體制；相反，如果監督權未能得到有效行使，甚至公共權力在決策、執行、監督方面職能不分，則較容易造成各種資源重復、虛置或者出現配置盲區或者相互掣肘、相互抵消。本文試結合《監督法》來探討我國地方人大常委會的監督職能與監督權的行使。
　　
　　一、地方人大常委會的監督職能
　　
　　地方人大常委會的監督職能源自于憲法規定。依憲法第一百零四條的規定，縣級以上地方各級人大常委會的監督權由兩部分內容構成：一是為確保“一府兩院”正確行使職權所進行的工作監督，二是為維護國家法制統一所進行的法律監督，即有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令、撤銷下一級人民代表大會不適當的決議。地方組織法對憲法的上述規定有一些細化，但對地方人大常委會如何行使監督權之內容和程序都沒有明確。如該法第五十二條規定，縣級以上地方各級人大常委會有權組織特定問題調查委員會，但在何時、何種條件下可以組織特定問題調查委員會等均未作規定。粗線條的法律制度框架為地方人大常委會在實踐中積極探索監督權行使的具體形式提供了較大空間。20多年來，地方人大創造了許多新的監督形式。1983年，遼寧省沈陽市人大常委會首開執法檢查之先河；1986年，河南省平頂山市舞鋼區人大常委會開始推行代表評議；1988年，述職評議在浙江省杭州市下城區人大常委會首先得以應用；在接待和處理司法案件的來信來訪中，個案監督這一監督形式逐漸形成。總的來說，這些方式在地方人大常委會的監督工作中得到廣泛使用，不同程序地增強了監督實效，而且也為后來全國人大常委會制定與中國國情相適應的監督法積累了有益的經驗。
　　但是，相關法律的缺位也使地方人大常委會在監督工作中不時陷入困境。一方面，公權力的行使要求于法有據，由于缺乏法律的具體規定，使得在實際工作中監督權行使起來權威性不夠。“被監督機關當面點頭，背后搖頭的有之；實施方案是一套，實施過程是另一套的有之；推推動動，不推不動的有之”。甚至有些監督工作的開展更多的是依靠常委會領導的個人威望，而不是遵循人大及其常委會集體行使職權的原則。另一方面，從公權力的本質屬性來看，凡權力都有內在擴張的要求，監督權也不例外。由于缺乏法律的具體規定，不少地方在行使監督權時不規范，例如，在對司法工作進行監督時，對某些具體案件的審理進行干預，違背了國家權力既相互制約又分工協作的宗旨。
　　監督法出臺前，地方人大常委會在監督職能的行使方面事實上處于一種較尷尬境地。
　　
　　二、地方人大常委會監督職能的制度化
　　
　　突出地方人大常委會的監督職能，最重要的就是將其法制化，通過法律明確規定，使監督權的運行有法可依。2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》。監督法明確了各級人大常委會監督工作的重點，應當遵循的基本原則，以及監督工作的形式和程序，等等。這部從1986年開始醞釀到2006年正式出臺歷經20年的法律，將對地方人大常委會監督權的行使產生深遠的影響。
　　第一，監督工作規范化。監督法第二章至第五章明確了各級人大常委會經常性監督工作的四個方面：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計工作報告；組織執法檢查；進行規范性文件備案審查。第六章至第八章規定了詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等三個方面的監督職權。在監督工作的內容和程序上，該法也都作了具體規定。如在計劃和預算監督方面，在同預算法、審計法和全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定、關于加強經濟工作監督的決定相銜接的基礎上，主要增加了以下內容：一是常委會對決算草案和預算執行情況報告重點審查的內容，包括預算收支平衡情況；重點支出安排和資金到位情況；預算超收收入的安排和使用情況；部門預算制度建立和執行情況；向下級財政轉移支付情況；本級人大關于批準預算的決議執行情況等。同時，區別中央與地方的不同情況，全國人大常委會還重點審查國債余額情況，地方各級人大常委會還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。二是常委會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審議工作報告。三是根據“十一五”規劃綱要的規定，增加規定：國民經濟和社會發展五年規劃經人大批準后，在實施的中期階段，政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。規劃經中期評估需要調整的，政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準，這些都將使預算監督體系更為全面，更具可操作性。再如在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告方面，在原來的工作中，“一府兩院”撰寫報告與人大常委會調查視察在時間上沒有必然的順序，不存在誰先誰后的問題，只要按要求提交常委會即可。在監督法實施后，調查視察必須提前安排，以便提出意見，交“一府兩院”在專項報告中作出回應。這些規定力圖使各級人大常委會的監督進一步規范化、程序化。
　　第二，監督方式系統化。監督法注重在監督工作中，多種監督方式的靈活運用。例如該法第二十七條規定，常委會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專委會或者常委會有關工作機構征求意見后，向常委會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織跟蹤檢查；常委會也可以委托本級人大有關專委會或常委會有關工作機構組織跟蹤檢查。在這一過程中，既可以通過對實施監督的事項進行視察、調研、審議意見反饋、跟蹤檢查等形式，又可以通過聽取辦理隋況匯報、詢問、質詢、評議、征詢民意等方式，增強人大監督實效。以往不少地方人大監督工作中所采用的述職評議在監督法中雖然未作規定，但這項工作的開展可以將監督法中所規定的若干監督方式進行綜合運用。比如干部“述職”環節主要就是“一府兩院”的負責人向常委會作專題工作報告，而啟動則可能是常委會提出了詢問和質詢，其必須回應，常委會的“評議”環節在有些情況下也是針對問題嚴重者所進行的人事監督，會引動撤職或罷免程序，必要時可啟用特定問題調查這一方式。
　　第三，監督機制透明化。國家權力機關的監督權，是人民當家作主、管理國家事務權利的體現，應體現人民意志，并向人民群眾公開，接受人民的監督。依監督法第八條、第九條的規定，各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。專項工作報告的議題根據下列途徑反映的問題確定：常委會在執法檢查中發現的突出問題，人大代表對“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，常委會組成人員提出的比較集中的問題，專委會及常委會工作機構在調查研究中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題及社會普遍關注的其他問題。這意味著監督工作之內容選擇是開放的，是面向社會大眾的，是與群眾的切身利益、關注視點緊密相連的。人民的意愿是人大監督工作的源頭活水，這要求地方人大在監督工作中要認真傾聽民聲，了解民意，想民之所想，急民之所急，從民生的角度來行使法律所賦予的監督權。實踐證明，緊緊圍繞關系改革發展穩定大局和群眾切身利益的問題(如“三農”問題、義務教育、環境保護、安全生產、拆遷補償等)，開展對政府專項工作的評議，社會各界普遍關注，常委會組成人員也都比較熟悉，能提出不少中肯的意見和建議，評議有深度，可以增強人大監督工作的針對性和實效性。
　　同時，依照監督法的規定，各級人大常委會行使監督權的情況，應當向本級人民代表大會報告，接受其監督，并向社會公開。在以往的工作中，一些地方人大也曾嘗試向代表通報監督工作的情況，向社會公開，但通報和公開的程度不一致，有多有少，效果也不盡相同。監督法明確指出：常委會聽取和審議的專項工作報告和執法檢查的年度計劃、常委會聽取和審議的預算執行情況報告和審計工作報告執法檢查報告及審議意見，“一府兩院”對報告及審議意見研究處理情況，均應向社會公布。將人大常委會行使監督權的情況向代表和社會公開，既保證了代表和社會大眾的知情知政權，也體現了人民群眾對人大常委會工作的監督。
　　綜上所述，監督法對憲法和地方組織法中有關地方人大常委會監督權行使的規定進行了細化，基本上涵蓋了地方人大常委會行使監督權的各個環節，既有聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告、計劃和預算監督、執法檢查、規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查等知情權和檢查權，又有決議、撤銷、撤職等強制性的制裁權。值得注意的是，所有這些規定，都只涉及程序方面的問題，即在監督過程的各個環節中應該如何協調關系，保障監督權的實現，這將使地方人大監督權的行使步入規范化、程序化的軌道，也意味著在以往制度不完善條件下所探索的監督形式，在監督法中有規定的可以繼續適用。至于監督權行使過程所涉及的實體問題，如執法檢查中行政行為的合法性問題、計劃和預算監督中計劃與預算的可行性問題等，則需要依據其他法律、工作準則、經驗等來解決，不屬監督法的內容。有些監督形式，如個案監督，因其是否越權頗有爭議，監督法未予采納，實踐中也應堅決喊停。
　　
　　三、地方人大常委會監督權的運行
　　
　　監督職能最終需要監督權的運行才能落實。任何一項權力，只有成為一種行之有效的制度，才能真正發揮其功效。地方人大的監督權也是如此，經過立法制度上的科學設計還不夠，還應當用之于地方治理，建立良好的運行機制，才能有效遏制權力腐敗，保障地方法治建設。必須指出的是，在監督法出臺之后，一些問題將仍然困擾地方人大的監督工作。全國人大法律委員會委員張春生在接受媒體采訪時就曾指出：“人大既對‘一府兩院’進行監督、進行權力制約，又不過分牽扯到具體事務的界限這一根本問題還沒有完全解決，也沒有完全看清楚。”或者說，六屆全國人大常委會委員長彭真曾經提出過“人大一不失職、二不越權”，但怎樣來劃分越權與否的界限，在現行法律規定中仍然比較模糊。這些問題的解決并非可以一蹴而就，其中牽涉到方方面面復雜的利益關系，需要伴隨我國政治體制改革的進行而進行。
　　對地方人大常委會而言，在現有的制度空間下，要行使好憲法和法律所賦予的監督權，必須強調堅持監督程序、具體監督方式、步驟等都符合監督法的規定。“只有堅持依法監督，監督才能有權威性和法律效力。”具體而言，是指：
　　第一，完善工作環節，提高監督實效。在地方人大的監督實踐中，專業人員配備不足，監督手段過于單一，剛性監督手段缺乏等現象普遍存在。要提高監督實效，必須從監督工作的具體環節人手逐步進行改進。在這方面，有些地方人大已經積累了一些好的做法與經驗。例如，在預算監督工作中，深圳市人大依專業化原則，由財政、經濟、金融、審計、工程等方面的專家和學者及企業界的代表組成了計劃預算審查委員會，此外，還聘請了顧問協助工作，依托專業人員提高了監督質量。到目前為止，深圳市人大對政府的計劃執行和財政預算的監督已覆蓋了深圳市政府的所有組成部門，無一遺漏。從過去的一年一次或幾次監督，發展到現在每次常委會都有監督內容。
　　第二，提高常委會組成人員履職能力，充分行使監督權。監督法對常委會組成人員的履職能力提出了更高的要求。如關于專項工作報告審議地位的明確以及關于審議意見效力的規定，都要求常委會組成人員在會議審議時能提出高質量的意見。提高常委會組成人員履職能力，一方面要求他們多深入基層、做好調查研究，以找出問題，力求在審議時提出有針對性的監督意見；另一方面，要營造良好的氛圍，使他們能夠暢所欲言，充分發表審議意見。
　　第三，擴大公眾參與，掌握監督主動。要行使好監督權，最有效的途徑就是圍繞關系公眾切身利益、社會普遍關注的重點問題進行監督。人大本來就是根植于民意的機構，所以有責任按照民意監督行政權力之行使。而訴諸民意進行監督，也會使人大常委會的監督工作獲得足夠的權威與支持。要建立健全多層次、多渠道的民意收集機制，聽取民眾呼聲，方便民眾參與，使人大監督更有基礎，更有活力，更符合民心；同時，將監督的事項、目的、進程、結果都公示于社會，使人大監督與群眾監督、輿論監督、社會監督有機結合，既促使被監督機關認真對待、處理監督意見，又防止了監督權的濫用。
　　
　　結語
　　
　　要實現地方人大常委會的監督職能，應突出解決體制和權力運行機制問題，盡可能使人大常委會作為常設監督機構在權力上相對獨立于監督對象，在利益上相對分離，在地位上相互對稱，能夠成為與權力濫用相抗衡的系統力量，不可成為被監督者的權力，也不可越俎代庖，使監督權變成全能的權力。
　　要使監督權獨立于其他權力，并不是要使其疏離其他權力，相反，監督權應該密切聯系所監督的對象。是否能夠成功調整監督權行使中所出現的法律關系，關系到監督立法的成敗。監督法對監督對象、內容、范圍和方式的規范，均為程序性規定，既為監督權的有效運行指明方向、提供穩定的秩序框架，又力求從制度上防止權力的濫用。在實際工作中，監督的有效性取決于參與監督工作人員素質的高低與專業化程度以及監督方式的科學性，而其權威性則有賴于在監督工作中對法定程序的嚴格遵守及監督實效的取得。
　　針對我國地方國家機構中所出現的腐敗現象，針對現行具體體制缺陷、制度運行的薄弱環節，人大常委會的監督承擔著重要的使命，對于發現問題、堵塞漏洞、深化改革、創新體制等都責無旁貸。監督法已經公布，而地方人大常委會監督工作的開展與深化仍任重而道