農村建設背景下的鄉鎮政府職能轉換

　　建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。廣大農民是其受益者，也是建設主體。然而，新農村建設是一個復雜的、多方位的、長期的系統工程，它不能僅僅依靠農村本身孤軍奮戰，它必須有黨的正確引導，政府的大力扶持。作為我國基層政權組織的鄉鎮政府也是一股強大的外在推動力量。當前，盡管學術界對其作用評價褒貶不一，然而筆者認為，在新農村建設的初級階段，仍然需要鄉鎮政府充分發揮其積極的引導作用，“鄉鎮職能不轉變，不能承擔起國家幫助的作用”。因此，鄉鎮政府應該積極應對環境變化帶來的挑戰，及時轉換職能。
　　
　　一、鄉鎮政府職能轉換的困境
　　
　　隨著一系列惠農政策的出臺，尤其是農業稅的完全取消，使新農村建設拉開了帷幕，同時也給鄉鎮政府改革帶來了一系列的挑戰，鄉鎮政府面臨諸多困難。
　　第一，財政困難。減輕農民負擔和減免農業稅費直接導致鄉鎮政府的存在危機。主要表現在三個方面：首先，農業稅曾一度作為鄉鎮政府工作的重頭戲，也是它的主要經濟來源，如今，農業稅的全部取消，使鄉鎮政府陷入了尷尬、困頓的境地。鄉鎮政府組織負債是全國性的普遍問題，在有些地方已經出現難以支撐政府機關有效運行的困境。目前，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政收入的21％，而縣鄉財政供養人員卻占全國財政供養人口的71％。鄉級財政能力嚴重削弱，但承擔的各種公共服務、管理事務并沒有顯著減少，許多本該由鄉級以上政府承擔的公共物品都由鄉級政府承擔。鄉鎮政府在沒有或很少有轉移支付的情況下，完全依靠自己的財力為農村提供公共物品是根本不可能的。因此，“鄉財縣管”制度已經成為基層政府執政能力提高的最大制約因素。社會管理、公共服務缺少一定財政支撐，所謂轉變職能就比較困難。基層政府面對財力困境的直接應付辦法是，有些必需的基本公共產品和服務不得不降低供給標準或縮小規模，從而影響了基層政府的辦事效率，損害了基層政府在群眾中的形象。
　　第二，理論認識不足。主要表現在兩個方面：首先，對公共管理理論的認識不足。公共管理是一門新興學科，大部分是借鑒國外經驗。其次，對鄉鎮政府職能轉變的認識不足。有兩層含義：一是我國學術界對鄉鎮政府職能轉變的有關理論分析和調查研究匱乏所導致的理論認識困境；二是在鄉鎮政府職能轉變的實踐層面上，有關組織和人員對職能轉變的重要性、緊迫性等認識不足而產生的實踐認識困境。準確定位鄉鎮政府職能，才能解決鄉鎮政府職能轉變問題。盡管我國學術界對于政府職能轉變的研究成果層出不窮，但這些研究往往立足于宏觀層面，研究成果高度抽象而難以適用于基層政府，更為嚴重的是這種宏大的理論關懷往往會產生實踐誤導功能。“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”固然有助于明確政府職能及其轉變，然而這種適用在實踐中更多的是對于高層級政府而言。高層級政府與鄉級政府無論是實際上所擁有的權限，還是管理場域的特點都有巨大差異，適合于高層級政府的職能就未必適合于鄉級政府。
　　第三，觀念陳舊，創新不足。傳統文化無時無刻作用于人的行政思想、行政價值和行政心理，從而影響著當今公務員的思維模式和2dfd8ee472608a83cb68a1e75cdaff8192bcccf5a99a562e13c7f66cfc3b9000行為模式。傳統文化中一些負面的、陳舊的思想觀念對鄉鎮政府及其工作人員依然有很強的影響，導致其不易接受新事物，難以創新。而建設社會主義新農村迫切需要鄉鎮政府以全新的視野來看待，敢于打破傳統模式，向服務型政府轉換。
　　第四，環境障礙。自新中國成立后，國家政權自上而下地滲透到廣大鄉村社會，將鄉村社會深深地納入國家政權體系，形成一套自上而下嚴密的上級擁有對下級絕對的財權、人事權的“行政網絡”，從此結束了鄉村自治這一長久的現象，打破了“皇權不下縣”這一千百年來的歷史格局。其直接后果就是促成了我國的壓力型政府，使得鄉鎮政府的自主權相當有限，上級政府部門迫于完成自己的工作政績，不切實際地給鄉鎮施加任務、趕時間的做法，使鄉鎮疲于應付，增加鄉鎮工作成本、打亂鄉鎮工作的正常計劃。這種趕時間、搞突擊的做法，致使職能轉變一再受挫。因此，壓力型行政生態環境的存在對于我國鄉鎮政府職能轉變是一種極大的障礙。
　　第五，內動力不足。政府的職能轉換涉及政府各部門利益的再次分配，意味著損害有些部門、官員的利益。鄉鎮政府職能轉變，從某種意義講，是個人權力重新分配和利益格局重新調整的問題。在職能不轉變的情形下，鄉鎮政府所擁有的“配制性資源”和“權威性資源”較多，因而上門燒香拜佛的人絡繹不絕。而一旦職能轉變必然有許多人權力削弱、利益受損，在一種成本利益的驅動下，鄉鎮政府改革喪失了原動力，難以產生足夠激勵因子促使基層政府主動轉型。
　　
　　二、突破困境，鄉鎮政府職能轉換的對策分析
　　
　　(一)準確定位鄉鎮政府職能
　　所謂“政府職能”，在于回答一定的公共主體“應該做什么”與“不應該做什么”的問題。由于取消了農業稅，鄉鎮政府的工作重心由征收農業稅轉換到服務于農村經濟建設以及加強農村社會的公共管理，換而言之：建設鄉鎮服務型政府。而建設服務型政府在于建立有限鄉鎮政府、責任鄉鎮政府。
　　1．有限政府指政府要有所為，有所不為，改變過去不分主次、輕重一手抓的現象。目前，筆者認為鄉鎮政府首要職能應明確界定為：(1)鄉鎮政府在本轄區經濟建設、推動本轄區市場經濟發展中要發揮組織功能，因地制宜地制訂本轄區的經濟和社會發展規劃，將短、中、長期規劃有機結合起來，進行整體規劃；不拘一格，選擇適合本地發展的鄉鎮模式；根據比較優勢，加強轄區產品的市場競爭力，培養拳頭產品，突出地方特色；根據當地實際情況，分清輕重緩急，量力而行，提供公共產品，改善投資環境，吸引轄區內外的資金和人才，堅持全面、協調、可持續發展之路，推動農村城市化進程。(2)鄉鎮政府對上級經濟政策的執行和促進農村的改革、發展、穩定方面具有保障職能，它依靠強有力的行政組織興修水利、保護耕地、以工建農、以工補農、填補國家在推動農業增長中的空位，使國家以較小的成本獲得經濟的穩步增長和改革的有序推進。(3)鄉鎮政府在農村市場競爭中還具有調適服務功能，它能積極配合或直接參與區域內全國性或地區性基礎設施的建設與管理，特大型、大型企業和重點基本建設。比如：培育和發展市場主體，引導農民進入市場、適應市場、開拓市場，扶持主導產業，招商引資等；同時，建立和完善市場體系，活躍市場，創建經營規模化、管理現代化的批發市場和農貿市場，培育和規范要素市場，制訂各項制度，加強市場管理。此外，鄉鎮政府還應該創建和扶持市場中介組織，成立各種民間專業經營協會；改善和優化經濟環境，大力開展招商引資引智活動；推行福利政策，為新時期的農村社會穩定提供保障等。
　　2．責任政府(本文僅指行政責任)分為主觀責任和客觀責任，主觀責任強調行政人員之所以去做某事，是源于內在趨力；客觀責任，是另一種責任和義務，主要來自法律的、組織的與社會的需求。在主客觀責任的擔負下，要實現鄉鎮責任政府，(1)要做到關愛農民。作為我國基層干部，直面黎民，對于農民之感受應該了解得最為真切，也最能與農民建立心心相通的真情。因此，鄉鎮政府應盡量克服困難，真心關愛所服務的農民，并與農民之間建立信任關系，鄉鎮政府是否能夠真正服務和維護農民的權益，其成敗關鍵在于政府干部是否真心關愛農民。(2)必須做到權責并重，完成三個轉變：一是由管制向服務轉變。就我國政府而言，目前基本上是統治型和管理型政府的混合體一管制型政府。一個具有管制理念的政府必然在其責任上會有所忽視、甚至無視。例如，我國目前在法律面前“官民平等”現象就非常少，這正體現了管制型政府的種種弊端，實際上也是對法律責任和政治責任的忽視。二是由重權力輕責任向權責并重的理念轉變。責任本應該是權力使用者的天職，也就是說凡有權力行使的地方，就應該有責任。然而，由于觀念上的先導以及制度上的缺陷，我國大量存在著權責脫節、重權輕責的現象，造成巨大損失。因此，責任政府則要求“適當的權力必須與確定的責任同時存在”。三是由非完全責任向完全責任轉變。就政府責任的追究和承擔上我國還是屬于非完全的：在政治責任的承擔上，通常是輕者僅受到批評、作出檢討并被責令改正；重者則自請辭職，或被免職。其形式基本上是上級行政領導對下級行政人員作出行政處分，而監督部門沒有起到應盡的職責，不能充分保證政府行為對民意負責。在行政責任上，存在著重對上級負責輕對下級負責、重效率責任輕效益效果責任的現象。在政府行政人員道德責任的承擔程度上也遠遠不夠。而責任政府的責任應該是Sg5kAqXA9stL4o2AtOSMCQ==完全責任，因此我們必須在觀念上和制度上實現政府責任由非完全性向完全性的轉變。
　　
　　(二)重在制度創新
　　當前，政府改革進入攻堅階段，我們必須有大刀闊斧的精神風貌，大膽創新，才能獲得突破與進展。鄉鎮政府職能轉換作為政府改革的一個重要內容，也是一個常探常新的課題。目前，鄉鎮政府存在著許多諸如運行體制老化、考核制度不完善等問題，客觀環境已經迫切要求鄉鎮政府制度創新。
　　在創新的過程中，應該采取多種方式：(1)上下級政府相協調、互補。在鄉鎮政府制度創新過程中，中央與地方應該根據各自的優勢，各司其職。(2)自創與借鑒相結合。自創式制度創新是依賴自我設計自我建構的制度，根據各鄉鎮的自身特點，制定適合本鄉鎮發展的制度。同時，積極借鑒他國的先進辦法和我國鄉鎮政府改革的成功例子。(3)完善制度創新的機制，包括制度創新的法律機制、組織機制和監督機制。
　　
　　(三)更新觀念
　　鄉鎮干部應該清醒地認識到，農民才是社會主義新農村建設的主力軍，要堅持“以人為本”、突出農民主體地位的原則；克服“官本位”思想，樹立“民本位”觀念；養成樸實的工作作風，扎根于基層，貼近群眾，尊重客觀實際，腳踏實地為群眾辦實事。
　　總之，鄉鎮政府職能轉變作為整體政府職能轉變的一個重要組成部分，是一個長期的、持續發展的過程，不可能一蹴而就。目前，我們正處于鄉鎮政府職能轉換的探索階段，它不但需要國家宏觀政策的調控，也需要一批具有敢于創新、勇于突破精神的基層干