淺議法國議會職權的理性化

　　法國議會由國民議會和參議院兩院組成，其地位和作用較以前有所下降，以前擁有的立法權、財政權和監督權三大傳統權力受到總統和政府的限制。有學者主張：“傳統理論之國會政府‘立法——執法’分工僅是一種假象；事實上，絕大部分法案(包括預算)為政府所草擬國會議決通過，即國會在‘法案——議決——公布執行’之過程中，僅在議決階段扮演角色”。自第二次世界大戰以后，法國政府的行政權力得到了極大程度的擴張，行政管理的事項包羅萬象，這自然會相應削弱議會的各項職權。因此，上述評論并未有意矮化議會的地位和作用，何況法國現行憲法(1958年憲法)確實有削弱議會權力的意圖。也正因為如此，法國現行憲政體制下的議會受到了被稱之為“理性化”的加工和改造。
　　
　　立法權
　　
　　1946年的法國憲法曾規定：“國民議會單獨享有議決法律案之權，該項權力不得委托代行。”現行憲法則規定，總統不僅可以解散國民議會，還可以把法案直接提交公民投票決定，總統在“非常時期”有權根據形勢采取必要的措施，頒布法令，這些都無需經過國民議會的同意。此外，依據該憲法第三十八條的規定：“政府為了實施其施政綱領，可要求議會授權它在一定時期內以法令對于通常屬于法律范圍的事項采取措施”。因此，總統和政府隨時可以限制議會的立法權或直接取代議會的立法權。
　　就普通法律的制定而言，現行憲法直接限定了議會可以立法的范圍。雖然憲法也規定了“所有法律均須經議會通過”，但同時又明文規定了議會的立法項目，限制了議會進行立法的范圍。憲法第三十四條允許議會制定的法律事項，只包括有關公民權的保障和限制方面的法律；有關刑事、司法裁判制度和各種稅收、貨幣制度方面的法律；保障國家文職人員和軍職人員、設立公共機構和國有化方面的法律以及議會選舉制度等。上述列舉的事項才可能構成議會的議決范圍。
　　在上述范圍之外的事項則屬于條例性質，諸如地方自治、教育、勞動權、社會安全和國防等方面的立法，議會只能制定一般原則，而具體細則和實施措施則從屬于政府的規章制定權。例如議會可以決定勞動權的原則，但工人病假工資照付的期限長短則由政府決定；議會可以決定社會保險的基本原則，但津貼比率則由政府決定。這樣就使政府有很大余地來限制議會所通過的立法原則，或者使其有名無實。
　　因為憲法對純粹意義的立法權(即議會立法權)和規章制度制定權(由政府行使)加以嚴格區分，這既縮小了議會的立法范圍，也為政府反過來制衡議會創造了憲法依據。因為憲法規定，政府決定并執行國家的政策，總理保證法律的執行，這為政府規章制定權的自主性提供了憲法上的依據。政府實際上可以操縱議會立法，這主要表現在：其一，在法條議決之前，倘若政府認為某一議員提案或某一修正案不屬于“法律范圍”，或者與政府依據憲法第三十八條所獲得的授權范圍相抵觸，政府可以主張不得受理。其二，憲法第三十八條還規定，政府為執行其施政綱領，可以要求議會授權自己在一定期限內以法令的方式采取通常屬于法律范圍內的措施；新政府上臺后，常常借助該條款加速落實政策綱領。其三，特別是在議會辯論政府提出的法律草案時，政府可以在它認為合適的時機中斷對法律草案的辯論，要求議會立即就法案的全部或部分內容進行表決，這種程序被稱為政府的“阻撓投票”。在政府多數派控制議會的情況下，這種程序可以用來迫使議會迅速通過政府所急需的法案。1962年至1967年的第二屆國民議會中，政府所使用的“阻撓投票”就達670次之多。
　　議會的立法權除受到總統和政府權力的直接干預外，還要受憲法委員會的種種限制。憲法規定各項法律在執行以前應提交憲法委員會審查，被它宣布為違憲的條款，既不得公布也不得執行。經憲法委員會審議并被宣布為違憲的國際協定只有在修改憲法之后才可以通過或授權批準。由于憲法第三十四條和第三十七條把議會制定法律的權限和政府制定規章的權限區分開來，經常造成議會和政府之間的爭議。倘若政府和兩院議長意見不一致而引發爭議，憲法委員會可根據任何一方的要求，在8日內將該問題作出裁決，對憲法委員會的裁決不得上訴。這樣，憲法委員會以審議議會法案的合憲性，來制衡議會對立法權的可能濫用。
　　
　　財政權
　　
　　財政監督權被視為是議會監督政府的一個傳統職權。法國議會有權決定國家年度總預算，追加預算，以及各項經濟建設法案。然而，預算的編制卻是由政府負責。在法國第四共和國時期(1946—1958)，議員提出的財政法案若增加國家開支時，可以在以后剩余的預算里予以補償。這種補償的辦法在第五共和國(1958至今)里是不被容許的，現行憲法第四十條規定，議會議員提出的建議案和修正案，如果通過后其結果將減少國家收入或者將新增或加重國家支出時，則不予接受。這又一次將財政預算的最終決定權給了政府，因為政府可以利用該條來支持其預算案。據資料統計，議會就預算案提出的修正案或建議案數量越來越少，如1959年國民議會提出了102件，1995年至1996年沒有，1996年至1997年l件，而參議院則幾乎從未使用過該項權力。
　　在第四共和國時期(1949～1958)，議會經常用拖延表決政府財政法案的方法來強迫政府讓步。為了避免這種現象的出現，現行憲法(1958年憲法)規定：如果國民議會在政府的財政法案提出后40天內未能通過，政府可提請參議院在15天內作出決定。在此情況下，如果兩院意見分歧，總理有權召集一個雙方人數相等的混合委員會，負責對討論中的條款擬定一個文本，再由政府交付兩院通過。如果議會在70天內仍未能作出決定，則政府可自行通過法令使它生效，議會即使不同意也奈何不得。現行憲法還規定，如果政府不能及時提出某一年度收支的財政法案，以便在財政年度開始(一月份)之前公布，政府可以提請議會授權政府征稅，并依法令先行撥款。
　　
　　監督權
　　
　　現行憲法也規定了議會有權監督政府，這些監督權主要表現為質詢權、彈劾權和不信任表決權。
　　質詢權被視為傳統的法國議會監督政府的方式之一。現行憲法第四十八條規定，議會“每周要專門召開一次會議，以便議會議員提出質詢和政府進行答辯”。在國民議會例行開會期間，每星期三下午，有關政府部長必須到場接受議員的質詢。議員提問可以采用書面或口頭質詢的方式，也可以對政府的政策聲明開展辯論。但質詢只能以議員個人身份提出，不得用決議的形式提出，并且不進行表決。議員提出問題，有關部長按規定要在—個月內給予答復。議員提出的問題又分為不可以討論和可以討論兩類。前者，部長答復后只允許提問人發言5分鐘，其他議員不能發言；對于后者，在部長答復后，議長可以允許其他議員發言，但每人以15分鐘為限。實際上政府部長在聽取質詢時經常以各種理由不到場，只派一名國務秘書出席，至于解答問題往往要延擱數月，有的競拖至一年多，部長們還可以用“與公共利益相抵觸”為借口而拒絕答復。由于許多質詢因政府長期拖延答復而失去意義，或因制造種種借口拒絕答復，因此每當政府部長進行正式答辯時，常常只有很少議員出席旁聽。
　　法國議會擁有彈劾權。憲法規定，總統的行為若對國家安全構成威脅，譬如犯有叛國罪，議會可對其進行彈劾。議會對于刑事犯罪的內閣官員也有權彈劾。彈劾案的提出須由兩院公開投票，經過兩院議員絕對多數通過。彈劾案由議員組成的特別法庭審理。特別法庭由上下兩院選舉數額相等的議員組成，其中的一位議員經推選擔任法庭的主席。特別法庭經審理后，如判定被彈劾人罪名成立，犯罪入將被免除職務且被追究刑事責任。但自1958年現行憲法生效以來，被彈劾的政府官員非常罕見。
　　法國議會擁有的另一項監督政府的重要權力是不信任表決權。憲法第四十九條規定：“總理在內閣會議討論后，應就政府的施政綱領或者必要時就一項總政策聲明向國民議會承擔政府責任。”“國民議會得通過一項不信任案追究政府的責任。”“在內閣會議進行討論后，總理可就某一項文本的表決向國民議會承擔政府責任。”如果出現這些情況時，國民議會通過投不信任票對政府進行改組獲得成功，“總理必須向共和國總統提出政府的辭職”(憲法第五十條)。但是，不信任案的操作程序非常復雜。不信任案必須至少有國民議會十分之一議員的簽名方能受理，并且為給政府留有調整政策的機會，在提出48小時后才能進行表決。在受理48小時后72小時之前舉行一般性辯論。表決時僅統計對不信任案的贊成票，沒有投票的議員則算作政府方面的支持者；不信任案只有獲得國民議會全體議員過半數票贊成時才能通過。一旦不信任案經表決通過，內閣必須辭職或提請總統解散下議院，重新舉行大選。如果不信任案被否決，簽名的議員不得在同一次例會期間提出新的不信任案。
　　有了這么多的限制，所謂議會對政府的不信任案表決權，實際上很難實現，而且議會在政府多數派占優勢的情況下，即使議員能獲得法定人數提出不信任案，也不易通過。自1959年至1996年6月止。國民議會向政府提出過44次不信任案，除1962年蓬皮杜總理領導的政府因提出憲法修正案后未獲得議會信任而辭職外，其他的都沒有得到通過。僅就這一次，也因為戴高樂總統隨即解散了國民議會，把法案直接提交公民投票決定，結果還是通過于憲法修正案。
　　總之，盡管“議會至上”的景象已不存在，法國議會的職權受到種種限制，但依然不可忽視議會的地位和作用。法國議會除擁有上述職權外，還可以組織調查委員會、資訊特別小組、議會代表團，以便于對特定事項或問題進行調查。議會仍然有多種方法對政府進行制衡與監