我國法規備案審查的問題與對策

　　在我國，中央和地方權力機關、行政機關均享有一定范圍的立法權，各種法律規范的效力呈現層級化。如何確保效力不同的各種規范性法律文件排列有序、和諧共存，以實現法制的統一？一般而言，有事前和事后兩種監控機制。事前的監控機制是指立法監督制度，即通過法定機關對立法活動的過程及結果的監督，以保證立法活動和立法文件的合憲性、合法性。備案審查正是立法監督中的一項重要環節，是制定機關將法報送有權機關并接受其監督的活動[1]。事后的監控機制主要是指違憲審查制度，盡管我國《憲法》第六十七條規定了全國人大常委會的違憲審查權，但卻沒有明確規定究竟由全國人大常委會的哪個工作機構，依據何種程序，以何種方式來撤銷違憲的法律、法規和決定。憲法實施多年來，全國人大常委會似乎也從未行使這一權力。在違憲審查權被虛置的情形下，通過完善備案審查制度來保障法制的統一就顯得尤為必要。
　　
　　一、我國現行法規備案審查制度的問題分析
　　
　　我國現行備案審查制度自建立以來，就對行政立法、地方立法、自治立法、授權立法進行了監督和控制，在一定程度上提高了立法質量，協調了地方性法規與規章之間的矛盾，維護了國家法制的統一。但是隨著社會主義市場經濟的發展和社會生活的日趨復雜，各種立法主體的立法權限不斷擴張，規范性法律文件日益增多，現行備案審查制度弊端凸顯，主要存在以下一些問題：
　　1.立而不備
　　立而不備是指法規、規章制定完畢后，制定機關并不按規定將其制定的法規、規章提交有權主體備案。立而不備的首要原因在于現行法律法規對備案的法律效力缺乏界定?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）僅規定法規、規章在公布后的30日內需報送有關機關備案，并未規定拒不報送備案的責任后果及處理措施?！斗ㄒ幰幷聜浒笚l例》關于備案效力的規定較《立法法》有一定的進步，其第二十條規定：對于不報送規章備案的或不按時報送規章備案的，由國務院法制機構通知制定機關限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正。但無論是限期報送還是通報或是責令限期改正的決定都缺乏應有的法律強制力和約束力，對增強制定機關的備案責任意識和自覺意識都顯得微不足道。其次，現行法律、法規沒有將備案與法規、規章的生效密切聯系起來。即使不備案，法規、規章的效力并不受任何影響，使制定機關認為備與不備一個樣，備案只是走走形式而已，沒有太大的意義和實際價值。
　　筆者認為，立法監督是法定機關在規范性法律文件生效之前對立法活動的過程及立法內容的監控，備案既是立法監督中的一個重要環節，也是立法過程的一個必經階段，備案應當成為法規、規章制定程序中的最后一道防線?，F行法律、法規的有關規定將備案置于公布程序之后是否合理尚且不論，但法律的公布并不必然意味著生效。盡管許多法律是自公布之日起施行的，法律的施行也意味著法律的全面生效，但是我們無法就此作出這樣的結論：所有法律都是自公布之日起施行、生效的，事實上，很多法律是在公布之日后的某一特定時間施行、生效的。如《中華人民共和國行政許可法》的公布時間是2003年8月27日，施行時間卻是2004年7月1日?！吨腥A人民共和國居民身份證法》的公布時間是2003年6月28日，但施行時間為2004年7月1日。當規范性法律文件公布之后施行之前，如果說有效力，那也只是針對制定機關或其他國家機關不得隨意撤銷、變更已制定的規范性法律文件而言，對普通民眾而言該法仍沒有什么強制力和約束力；既然對普通民眾還沒什么法律效力，那這個時段的法律還算是生效的嗎？答案是否定的。所以，不論備案程序是否列在公布程序之前，備案應當是規范性法律文件制定之后生效之前的一道審查，未經備案的規范性法律文件不得生效。
　　2.備而不審
　　備而不審是指備案機關接受備案后并不對備案的規范性法律文件進行形式或實質上的審查，即使審查了也不將審查結果告知報送備案的機關。導致備而不審的原因：一是現行法律法規對備案機關完成備案審查工作的期限以及備案機關對報送備案的規范性法律文件不審查所應承擔的責任沒有明確規定，使備案機關對備案的效力和功能產生偏視，認為備案只是一種形式，對規范性法律文件的違憲、違法無法真正進行防范和處理。前文所說的現行法律法規關于備案的法律效力規定不足，備案未與規范性法律文件的生效聯系起來等因素，也加劇了備案機關的這種認識。既然備案流于形式，那也就沒必要進行認真審查，審查了弄不好還得罪人，不審查也沒有誰來追究自己的責任，自己又何必去審查呢？久而久之，備案機關對備案形成一種無所謂的態度。
　　二是對備案與審查的關系缺乏正確的認識。對備案與審查的關系主要有兩種觀點：一種認為，備案是立法監督的重要手段，對報送備案的法規，備案機關必須進行審查，兩者是同一制度；另一種觀點認為，備案就是將已經生效或公布的法規上報法定機關，使其知曉和做到有案可查，并在必要時對其進行審查的制度，但備案并不意味著必須進行審查[2]。依據第一種觀點，備案就是審查，如果備案機關對報送備案的所有規范性法律文件都進行全面的審查，那么在現有制度下的備案機關將不堪重負。我國備案機關主要有兩種，即立法機關和行政機關，前者如全國人大常委會、省級人大常委會、較大的市的人大常委會，后者如國務院、省級人民政府。無論是立法機關還是行政機關的備案機關，都不是專職的備案審查機關，都還有其自身的許多其他職權和職責。依據第二種觀點，備案就是將規范性法律文件登記存檔，那么我們便無法通過備案制度來防范和處理違憲、違法的規范性法律文件，備案制度的存在也幾乎變得沒有任何價值。所以，無論何種觀點都沒有正確認識備案與審查的關系。
　　筆者認為，要正確認識備案與審查的關系首先必須準確界定審查的內涵。審查可以分為形式上和實質上的審查，形式上的審查正如法院針對是否受理原告的起訴而進行的審查一樣，就是對規范性法律文件的名稱、制定機關的權限、基本的制定程序、備案機關接受備案的資格、制定機關負責人的簽字等形式上的事項進行的審查。實質上的審查則主要是就規范性法律文件的制定是否超越權限，下位法是否違反上位法的規定，法規之間、規章之間及其相互之間的規定是否一致，是否違反法定程序等方面進行的審查。我國法律法規規定的“備案審查”中的“審查”大多是指這種實質上的審查。所以從形式上的審查而言，備案就是審查，也是備案機關的主動審查，是對規范性法律文件中明顯存在的違憲、違法情況進行初步的過濾；從實質上的審查而言，備案僅包括形式上的審查，審查則是實質上的審查，備案是審查的前提，審查并非備案的必然結果。在規范性法律文件生效之后，若有關機關、組織、個人認為該文件與法律、行政法規相抵觸或有其他問題而提出審查要求、審查建議，則審查機關應進行實質上的審查，審查機關如果認為必要也可主動進行實質上的審查。
　　3.審而不決
　　審而不決就是備案審查機關對法規、規章的備案和審查請求不作出某種答復或決定。由于我國現行法律法規只規定制定機關報送備案的期限，而并未規定備案審查機關完成備案審查工作的期限，也未規定是否答復以及如何答復，對有關機關、組織、個人提出的審查要求、審查建議也沒有建立起相應的答復制度，導致法規、規章一旦提交法定機關備案、審查，便常常杳無音訊。這種現象不僅導致立法監督工作的停滯不前，而且還縱容了備案審查機關的辦事效率低下、官僚主義盛行，最終貶損了備案審查機關的威信，引起了公眾對備案審查機關的不信任。
　　
　　4.決而不剛
　　《法規規章備案條例》第七條規定了備案機關對報送備案的不合格的法規、規章可作出兩種決定，即不予備案登記和暫緩備案登記。這兩種決定都沒有涵蓋對提交不合格的法規、規章備案的機關進行責任追究的內容，無法體現備案應有的嚴肅性和法律效力。至于審查機關的審查決定也是如此。審查機關不論是向制定機關提出的建議或意見，還是責令制定機關限期說明相關情況，都沒有相應的法律措施進行保障。審查機關的審查權與處理權的分離也是導致決而不剛的一個重要原因。如國務院法制機構，對地方性法規有審查權，但改變或撤銷法規的權限卻在全國人大常委會；對規章也有審查權，但改變或撤銷規章的權限卻在國務院。審查機關處理權限的缺失必然導致審查機關的意見、建議、決定被有關機關所漠視。
　　5.備案主體繁多
　　《立法法》和《法規規章備案條例》為法規、規章規定了眾多的備案審查機關，省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規需報全國人大常委會、國務院備案，省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的法規需由省級人大常委會向全國人大常委會、國務院報送備案，自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例、單行條例，由省、自治區的人大常委會報送全國人大常委會、國務院備案，部門規章和地方政府規章報送國務院備案，地方政府規章應同時報送本級人大常委會備案，較大的市的人民政府制定的規章還應同時報送省級人大常委會和省級人民政府備案?？梢?，我國法規、規章的備案審查機關并非單一化，而是多元化。在缺乏明確的分工負責機制的情形下，備案機關的繁多使備案的提交機關感到茫然，導致備案機關相互推諉、工作效率低下，若不同的備案機關對同一法規或規章作出不同的決定，則如何處理又是一個棘手的問題[3] 。
　　6.其他問題
　　在立法膨脹的年代，處理機關的處理權限或處理手段相對單一無法適應日益發展變化的社會。如全國人大常委會對與上位法相抵觸的行政法規、地方性法規只有一種撤銷處理方式，如果只是個別性條款有抵觸問題，便要撤銷整部法律文件，就有可能造成立法的空白和更大的混亂。
　　
　　二、完善我國法規備案審查制度的若干對策
　　
　　1.建立備案回執制
　　備案回執制就是要求備案機關在接到規范性法律文件的報送備案后進行形式上的審查，經審查認為該文件符合備案要求的，應向備案文件的提交機關出具由備案機關統一印制的備案回執書。若認為該文件不符合備案要求則不予備案或暫緩備案，并將處理結果書面通知制定機關或備案提交機關，未取得備案回執書的規范性法律文件則不得生效。建立備案回執制的目的在于增強備案的法律效力。備案回執書至少應包括以下欄目：備案回執書的編號、規范性法律文件的名稱、規范性法律文件的制定機關（加蓋印章）、備案提交機關（加蓋印章）、接受備案機關（加蓋印章）、備案文件的提交時間、接到備案請求的時間、出具備案回執書的時間。這樣通過詳細記載備案各個階段工作的完成時間，在時效方面加強對備案的監督，保證備案工作的高效。值得一提的是，與備案回執制相關的時效制度必須確立，如備案機關完成備案工作的期限，備案提交機關、備案機關不按時完成備案工作的后果及責任承擔方式等。
　　2.實行備案審查機關的分級負責制
　　鑒于現行法律關于備案主體多元化的規定所帶來的弊端，筆者認為有必要實行備案機關的分級負責制，使每個備案機關都各司其職、各盡其責。具體而言，全國人大常委會負責下列法規的備案審查工作：國務院制定的行政法規，省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，自治區的人民代表大會制定的自治條例、單行條例；省、自治區的人大常委會負責下列法規的備案審查工作：省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規，自治州、自治縣的人民代表大會制定的自治條例、單行條例；國務院負責下列規章的備案審查工作：國務院各部、委員會制定的部門規章，省、自治區、直轄市人民政府制定的地方政府規章；省、自治區、直轄市的人民政府負責下列規章的備案審查工作：省、自治區、直轄市人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府制定的規章；授權機關負責依授權法或授權決定制定的法規的備案審查工作。另外，對除法規、規章之外的規范性法律文件，實行五級政府、四級監督的備案監督體制，即從國務院到縣級以上的地方人民政府，有權對所屬部門和下級行政機關制定的其他規范性法律文件實施備案監督[4]。這種分級負責制使每個規范性文件都有確定的、單一的備案機關，每個備案機關都有固定的審查對象，這樣便于提高備案機關的工作實效，強化備案機關的工作責任感，保證備案工作的高效、高質。
　　3.建立備案審查機關工作答復制
　　備案工作答復制，就是備案機關對報送備案的規范性法律文件應向報送機關或制定機關說明有關情況，告知處理決定的制度。實際上，筆者前文所建議的備案回執制就具有工作答復制的功能。審查工作答復制是指審查機關應將相關的審查情況、審查過程、審查結果及時告知審查請求人，并將審查結果定期向社會公眾公布。工作答復制的法理內涵是公眾知情權的法律保障，通過實現立法監督過程中的公眾參與，保證立法監督的民主與公正，促成良法的產生。
　　工作答復制的建立有其現實的必要性。依據《法規規章備案條例》的規定，規章的審查程序是相對簡單的，主要由國務院法制機構、國務院部門法制機構、省級人民政府法制機構、較大的市的人民政府法制機構具體負責本部門、本地方的備案審查工作。相比之下，《立法法》規定的法規審查程序卻顯得比較繁雜。該法規定了兩種審查模式，即主動審查和被動審查。根據《立法法》第九十一、九十二條的規定，對與憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例，其審查要經歷以下幾個步驟：①全國人大常委會接到審查請求后分送有關的專門委員會進行審理，如果是審查建議，全國人大常委會還要研究考慮是否有必要分送專門委員會進行審查；②專門委員會向制定機關提出書面審查意見，或由法律委員會與有關的專門委員會聯合進行審查后向制定機關提出書面審查意見；③制定機關收到審查意見應在兩個月內研究決定是否自行修改，并向法律委員會和有關專門委員會反饋意見；④制定機關拒不修改的，專門委員會向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案；⑤委員長會議決定是否提請常委會會議審議；⑥若委員長會議決定提請常委會會議審議，則由常委會會議作出撤銷或其他決定?？梢姡P于法規的審查程序是比較復雜的，若無相關的工作答復制，審查請求人或社會公眾根本就無法知道審查工作的進展狀況，更談不上對審查工作的監督。
　　4.賦予審查機關和具體負責備案審查工作的相關機構一定的處理權
　　依據現行法律的相關規定，對違法的法規、規章，全國人大常委會、省級人大常委會、省級人民政府所在地的市的人大常委會有較大的處理權（如變更權、撤銷權），但其他備案審查機關（如國務院、省級人民政府）一般沒有處理權，只有備案審查權。處理權限的不足導致備案審查工作難以有效開展。而具體負責審查工作的相關機構處理權限更是有限，如全國人大的各專門委員會、國務院法制機構在具體審查工作中只能向有關機關提出意見、建議或責令制定機關說明情況、限期改正，而這些處理決定由于在法律約束力上的不足，容易被相關部門所漠視，最終阻礙備案審查工作的順利進行。因此，有必要賦予審查機關和具體負責備案審查工作的相關機構一定的處理權，如對不履行決定的相關部門進行通報批評，向該部門的上級機關提出處理建議，甚至追究該部門首長的責任，使部門首長加強對與備案審查相關工作的督促。
　　5.擴大處理機關的處理權限
　　針對處理機關的處理權限或處理手段相對單一無法適應社會發展變化的問題，筆者認為有必要擴大處理機關的處理權限或豐富處理手段，學術界也有不少學者提出類似的主張。如有學者認為，對全局性的與上位法相抵觸，或與黨和國家的方針政策、人民的根本利益相違背的規范性文件，應該明示宣布撤銷；但如果只是個別性條款有抵觸問題，就沒必要撤銷整個規范性文件，可以責令制定機關限期糾正[5]。還有學者認為，對超越權限的法規，應采用確認無效的手段更為適宜[6]。所以，全國人大常委會對與上位法相抵觸的行政法規、地方性法規不應只有單一的撤銷方式，可以嘗試采用確認無效、要求制定機關限期糾正等處理手段。
　　
　　參考文獻：
　　[1] 周旺生：《立法學》，法律出版社1998年版，第400頁。
　　[2][5] 苗連營、宋雅芳：《論地方性法規的批準與備案制度》，載《鄭州大學學報（社會科學版）》2000年第2期。
　　[3] 胡峻：《我國備案制度中存在的問題與完善措施》 ，載《長沙大學學報》2000年第3期。
　　[4] 李薇薇、陳菲：《我國將加強對法規規章和規范性文件備案審查工作》，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-08
　　/15/content_3354180.htm.
　　[6] 楊解君：《走向法治的缺失言說》，法律出版社2001年版，第122頁。
　?。ㄗ髡邌挝唬航鲙煼洞髮W政法學院）