切實貫徹中央九號文件精神　不斷完善人大及其常委會的議事制度

　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度。它于1954年誕生以來，盡管在“文化大革命”中一度遭到過嚴重破壞，但總體來說，還是走過了一個不斷發展、不斷完善、在我國政治生活中發揮了和正在發揮巨大作用的光輝歷程。
　　53年來的歷程充分證明，人民代表大會制度是符合我國國情、能夠保證全國人民當家作主的政治制度，是中國共產黨在國家政權中充分發揚民主、深入貫徹群眾路線的最好形式。它既是我們國家和人民能夠經得起各種風浪、克服各種困難、沿著社會主義道路前進的可靠制度保證，也是我國人民在黨的領導下全面建設小康社會與和諧社會、實現中華民族偉大復興的可靠制度保證。
　　因此，堅持和完善人民代表大會制度是我國發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容，只有不斷推進人民代表大會制度的與時俱進，才能使社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國的基本方略得到全面落實，才能使人民的政治、經濟、文化等各方面的權益得到切實保障。
　　但是，人民代表大會制度要充分發揮其優越性，人民代表大會及其常委會要依法履行好職責，就必須以與時俱進的精神不斷推進組織制度和工作制度建設。胡錦濤總書記在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中特別強調：“要進一步加強各級人民代表大會及其常務委員會的組織制度和工作制度建設”，“要完善適合國家權力機關特點的、充滿活力的組織制度和運行機制，不斷促進人民代表大會及其常務委員會工作的制度化、法制化、規范化”，要“完善各級人民代表大會及其常務委員會的議事程序和工作制度，更好地堅持民主集中制原則，保證人民代表大會代表和人民代表大會常務委員會組成人員依法履行權利”。
　　黨的十六屆四中全會以來，黨中央要求有關方面研究提出堅持和完善人民代表大會制度、支持人大及其常委會依法履行職能的具體措施。在深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上，全國人大常委會提出了進一步發揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設的若干意見，并經全國人大常委會黨組通過。
　　2005年5月，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，即中共中央[2005]9號文件。該文件指出：堅持和完善人民代表大會制度，要做的工作很多，涉及方方面面，根據黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》的要求，當前要重點做好兩方面工作：一是進一步發揮全國人大代表的作用，支持、規范和保證其依法履行職責和行使權力；二是加強全國人大常委會的制度建設，使全國人大及其常委會更好地發揮最高國家權力機關、工作機關和代表機關的作用。
　　目前，各級人大及其常委會的組織制度、工作制度和運行機制主要是在以下法律中規定的：憲法、選舉法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、民族區域自治法、代表法、立法法、預算法、審計法、監督法、締結條約程序法，全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》《關于加強中央預算審查監督的決定》《關于加強經濟工作的監督的決定》，另外，國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法重申了各級人大及其常委會的一些權力。要進一步加強各級人大及其常委會的組織制度和工作制度建設，必須認真學習和掌握上述法律，嚴格依照上述法律辦事。
　　要完善人民代表大會制度，必須從兩個方面來完善，一是實體方面，即從人大及其常委會的實體權力（職權、職責）和組織機構方面來完善；一是程序方面，即從會議制度和議事程序（工作制度和運行機制）方面來完善。前者除在憲法中有規定外，主要是在有關人民代表大會制度的實體法中規定的，例如，全國人大組織法、地方組織法、民族區域自治法等。后者主要是在人民代表大會制度的程序法中規定的，例如，選舉法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、締結條約程序法等。有一些法律既有實體規定，也有程序規定，例如，代表法、立法法、監督法、預算法、審計法等。
　　人大及其常委會實體權力（職權、職責）和組織機構的完善，涉及各國家機構的權力、責任和相互制約的關系，涉及國家權力在國家機構之間的分配，所以不能輕易變動，如果確實需要變動，也要慎重和做深入細致的調查研究。改革開放以來，地方組織法的4次修改，就主要是對地方人大及其常委會、地方人民政府實體權力（職權、職責）和組織機構的完善；選舉法的4次修改則是對各級人大代表產生程序的完善。
　　人大及其常委會決定問題的特點是一人一票，集體行使權力和履行職責（職權）。這就決定了人大及其常委會行使權力和履行職責（職權）的主要活動形式是舉行會議，通過會議集體討論和表決來決定有關事項。而且人大及其常委會的一切活動，特別是舉行會議都有法律規定的固定做法，即有嚴格的議事程序。因此，79c74fd17d6d6f290c3208a9e4105c94會議制度和議事程序是人民代表大會制度的重要組成部分。要完善人民代表大會制度就必須逐步完善人大及其常委會的會議制度和議事程序。
　　眾所周知，程序是實體權力得以行使的保障，程序法是實體法得以貫徹實施的保障。沒有程序的保障，實體權力就是空的，毫無意義的；沒有程序的保障，任何法律都不可能落實，不可能在社會生活中發揮作用。本系列文章就是對進一步完善人大及其常委會議事制度的有關問題進行探索，就是從程序方面，即從會議制度和議事程序（工作制度和運行機制）方面來探討完善人民代表大會制度的思路、辦法和措施。
　　我國的人民代表大會制度有兩個層次：全國人民代表大會制度和地方人民代表大會制度。全國人民代表大會和地方人民代表大會之間不存在行政系統那種領導被領導關系，但是相互之間的關系仍然是十分密切的。它們的工作制度和運行機制的特點，乃至具體的會議制度和議事程序基本上是相同的。盡管中共中央[2005]9號文件講的是關于進一步發揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設的意見，但是對地方各級人大及其常委會也是有指導意義的。因此，正如十屆全國人大常委會的領導同志所指出的：“中央9號文件既適用于全國人大及其常委會，也同樣適用于地方各級人大，具有普遍的指導意義。”本系列文章在探討完善人民代表大會制度的思路、辦法和措施時，既會涉及全國人大及其常委會，也會涉及地方各級人大及其常委會。
　　中共中央[2005]9號文件下發后，全國人大常委會辦事機構通過深入調查研究和廣泛征求意見，起草了一系列相關工作文件，進一步規范全國人大常委會及其辦事機構的工作制度和運行機制。這些文件，有的經委員長會議原則同意，有的經秘書長辦公會議同意，已下發全國人大常委會各辦事機構組織實施。本系列文章也會結合這些相關工作文件進行探討和論述。
　　全國人大常委會議事規則于1987年11月由六屆全國人大常委會第二十三次會議通過，全國人大議事規則于1989年４月由七屆全國人大二次會議通過。兩個議事規則實施已經20年左右，積累了豐富的實踐經驗。為了進一步完善人民代表大會制度，需要根據我國民主法制建設和人民代表大會制度完善的實際情況和實踐經驗，對兩個議事規則進行必要的修改完善。本系列文章也試圖結合20年來實施兩個議事規則取得的經驗和遇到的問題，對人大及其常委會議事程序和工作制度做一些探索，為修改兩個議事規則拋磚引玉。
　　（作者曾任全國人大常委會辦公廳研究室經濟組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任）