深化地方立法定位認識　加強地方立法實務研究

　　地方立法質量問題，是一個綜合性問題，涉及立法的方方面面和各個環節，本文僅就地方立法定位和地方立法實務問題，談點粗淺的看法。
　　
　　一、準確認識和把握地方立法的定位
　　
　　提到地方立法的定位問題，很多人可能會認為，這原本就是一個十分清楚的問題，還有必要舊話重提嗎？其實，事情并非完全如此。有一種觀點認為，國家法律、行政法規已經比較健全，各行各業基本做到了有法可依，立法空白越來越少，即使有立法空白，地方往往也難以有多大的作為，因此，地方立法的必要性不大。只有法律明確要求地方制定實施辦法或實施細則時，地方才有必要制定相關的實施辦法或細則，至于其他方面的立法，地方可以少搞或不搞，關鍵是執行好國家法律、行政法規。在這種觀點的支配下，往往是以執行好國家法律、行政法規為借口，而忽視地方立法在當地經濟建設和社會進步中的應有作用。其主要表現形式是，對地方立法在思想上重視不夠，在行動上也不夠積極，即使進行了某些方面的地方立法也是被動應付，僅僅滿足于完成工作任務。另一種觀點認為，我國各地經濟社會發展水平不一，而且存在較大差異，國家法律、行政法規是針對全國的總體情況制定的，需要各個地方根據自身實際，拿出一些具體的政策措施，對國家法律、行政法規進行細化或補充，制定實施辦法，或者根據當地實際制定一些解決當地事務的創制性地方性法規。地方立法的空間較大，關鍵是看有沒有膽識和魄力，只要敢想敢干，就會有所作為。在這種觀點的支配下，往往是思想很活躍，工作也很積極主動，似乎想在地方經濟社會的各個方面都制定出適合自身實際的地方性法規，搞一個地方立法體系，以適應當地經濟社會發展的需要。乍一看，這兩種觀點雖然完全相反，但好像都有一定的道理；如果單獨看其中的一種觀點，可能還會覺得很有道理，甚至會盲目地支持其中的一種觀點。但如果仔細分析，這兩種觀點都有問題，一個是看不到地方立法的功能和作用，另一個則是夸大了地方立法的功能和作用。其表現形式和后果是：要么是消極被動地對待地方立法工作，裹足不前，有可能制約或阻礙地方立法為地方經濟和社會發展發揮法制保障作用；要么是夸大地方立法的功能和作用，把地方立法提到一個不適當的位置，步子過大，有可能因頭腦發熱違反國家法制統一原則，使地方立法中的有關規定與國家法律、行政法規相沖突，既不利于依法治國，也不利于地方事務的依法管理。
　　地方立法的定位問題，是影響地方立法質量的一個大問題，必須引起足夠的重視。要按照立法法的規定來校正一些錯誤觀點，真正統一思想認識。立法法第六十三條第一款規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規。”這就給制定地方性法規規定了兩大原則：一是根據本行政區域的具體情況和實際需要；二是不同憲法、法律、行政法規相抵觸。立法法第六十四條就地方性法規的權限范圍作了規定：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是地方性事務中需要制定地方性法規的事項；三是在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項。這三項內容，在立法實踐中，常常被依次概括為實施性法規（或實施性立法）、自主性法規（或自主性立法）、試驗性法規（或試驗性立法）。立法法第六十六條還就民族自治地方的立法權限作了規定，為制定自治條例和單行條例提出了原則，指明了方向。從這些規定中可以看出地方立法的定位：地方立法是中國特色社會主義法律體系的組成部分，在整個法律體系中處于從屬的地位，是對國家立法的細化和補充；地方立法必須在堅持法制統一原則的前提下，就地方性事務作出規定，同時在不涉及國家專屬立法權的情況下，對沒有上位法的領域，可以進行試驗性的立法。民族自治地方，可以根據立法法和有關法律的規定，結合當地民族政治、經濟、文化的特點，制定自治條例、單行條例以及變通規定。這充分表明，立法法為認識和把握地方立法的定位，提供了法律依據，我們必須按這一精神統一思想和行動。
　　在今后的地方立法工作中，仍應防止兩種傾向。一種傾向是以執行好國家法律、行政法規為借口，無所作為，影響地方立法工作的深入進行。毋庸置疑，國家法律、行政法規是必須嚴格執行的，而且地方人大及其常委會的首要職權就是要保證國家法律、行政法規在本行政區域的有效執行。如何保障？筆者認為，主要有兩種途徑：第一，嚴格執行國家法律、行政法規，強化執法監督；第二，通過地方立法的方式，根據本行政區域的實際情況，對有關法律、行政法規的規定進行細化或補充，或者制定一些調整和規范地方事務的地方性法規，從而更加有效地執行國家法律、行政法規。另一種傾向是以解放思想為借口，急躁冒進，違反地方立法的指導思想和原則要求。解放思想，實事求是，是馬克思主義的精髓和靈魂，也是我們進行各項工作的行動指南，但不能斷章取義，也不能把解放思想與實事求是割裂開來。有一種觀點認為，根據地方管理工作的實際需要，對國家法律、行政法規的有關規定進行適當的突破，即使造成抵觸，也屬解放思想，因為遵循的是實事求是的原則。顯然，這種觀點是借“實際需要”之名，行“獲取不正當利益”之實。這里所謂的“管理工作的實際需要”，不一定是客觀需要，往往是主觀需求，并未遵循實事求是的原則，而是把解放思想等同于自由化。持這種觀點的人，在實際工作中往往會把原本不屬于地方立法范疇的事項納入地方立法之中，甚至試圖把一些不正當利益通過地方立法的形式合法化，或者重權利輕義務，重管理輕服務，重處罰輕教育，違反法制統一和公平正義原則。我國只有一個法律體系，即中國特色社會主義法律體系。國家給地方賦予立法權，旨在讓地方實事求是、因地制宜地制定一些地方性法規、條例，以便切實有效地執行好國家法律、行政法規，進而全面實施依法治國方略。就地方而言，應當倍加珍惜并用好這項權力，絕不能另搞一套。因此，必須準確把握地方立法的定位，既要防止工作中的無所作為，又要防止越權立法，從而切實發揮地方立法的功效和作用。
　　
　　二、加強對地方立法實務的研究
　　
　　地方立法實務需要研究的問題很多，筆者主要圍繞“立什么、為何立、為誰立、怎么立”等問題，從加強和改進立項、審議、調研、協調等工作做些思考。
　　關于立項。在進行地方立法時，首先要考慮和解決的就是立項問題，也就是“立什么、為何立”的問題。目前比較通行的做法是，制訂五年立法規劃和年度立法計劃。實踐中，年度立法計劃的執行情況難以把握，由此引發了一些思考，制訂年度立法計劃到底有多大作用，還有沒有必要繼續進行這項工作？回答是肯定的。這里的癥結在于立項準備工作不充分，不能按期完成所立項目的提報，并非年度立法計劃不重要。有一個問題需要引起注意，年度立法計劃在執行過程中進行個別調整是必要的，也是正常的。不能單純地為完成年度立法計劃而立法，也不能隨意改變年度立法計劃，更不能以年度立法計劃完成率的高低來衡量當年的立法工作是否有成效，而應嚴格遵循實事求是的原則，切實做好立項工作，真正把提高立法質量放在重中之重的位置。筆者認為，在立項時應著重考慮以下幾個問題：（1）擬制定某一部地方性法規時，要看國家法律、行政法規的規定，是不是不足以規范和調整本行政區域的地方事務，也就是人們通常所講的是不是“不夠用”，如果夠用，就沒有必要重復立法；（2）本行政區域的實際情況是什么，有哪些問題必須通過制定該地方性法規來解決；（3）擬在哪些方面進行補充或細化，有沒有具體辦法或措施；（4）最好能拿出一個法規草案的初稿，或解決主要問題的條款規定，防止說得頭頭是道，真正要起草時卻沒有實際內容，虎頭蛇尾，應付差事。總之，要看進行該項立法的必要性是否充分，可行性到底如何，絕不能憑想當然進行立項，否則，既會造成立法成本的浪費，又會造成立法擾民。
　　
　　關于審議。以省級人大常委會制定地方性法規為例，對列入常委會會議議程的地方性法規案，（自立法法施行后）審議的大致程序是：先由有關專門委員會進行審議，提出審議意見，提請主任會議審議后，再提交常委會會議；在常委會一審后，由法制委員會對法規案進行統一審議。也就是說，從專門委員會審議的層面來講，實行的是有關專門委員會的審議和法制委員會的統一審議相結合的制度，有些專家將其概括為“專審”和“統審”相結合的審議機制。這種審議機制，應該說是一種非常合理的機制，有利于發揮專門委員會 “專”的作用和法制委員會“統”的作用。只要“專審”和“統審”真正做到了有機結合，對全面提高立法質量必將發揮重要作用。從立法實踐看，這種立法機制對調動有關專門委員會和法制委員會兩個積極性大有裨益，也取得了較好的成效，是應該堅持的一個方向。不過，現在還需研究以下兩個問題：一是“專審”和“統審”分別應在哪些方面加強和改進；二是兩者的工作如何更好地銜接，防止因各管一段造成工作不延續的問題。有關專門委員會的審議程序，是不是應該停留在僅向常委會會議提交審議意見這個工作層面上？筆者認為，還可以進一步延伸，比如，讓有關專門委員會結合常委會會議一審時的意見，對法規草案作出修改，提出一個初步的草案修改稿，移交法制委員會，這樣既有利于有關專門委員會的工作成效得到充分體現，又有利于法制委員會的統一審議。而且，有關專門委員會還應就該法規案的審議、修改關注到底，在統一審議階段隨時提出修改意見，供法制委員會修改時參考。法制委員會在進行統一審議時，也要加強與有關專門委員會的聯系，多聽取其意見，進行經常性的交流和溝通，尤其是多聽取專業技術方面的意見。法制委員會對有關專門委員會的一般性意見沒有采納的，應當進行及時溝通，以免造成誤會；對專門委員會的重要意見沒有采納的，應當進行反饋并說明理由，以便共同做好工作。
　　關于調研。按不同的立法階段分，立法調研可以分為立項前的調研、起草階段的調研、一審前的調研、二審前或三審前的調研；按調研的問題分，立法調研可分為一般性問題的調研、重點問題的調研、某一個問題的專題調研等。不同階段的調研和不同問題的調研，其重點和方式、方法應有所不同。比如，立項前的調研，應著重調研是否有必要進行該項立法，可行性如何；有關專門委員會一審前的調研，除進行立法必要性調研外，還應就法規草案中有關規定的合法性和針對性等問題進行調研；法制委員會二審或三審前的調研，應著重圍繞常委會會議審議時提出的主要問題和制定該法規應規范和解決的主要問題，以及解決這些問題的措施或辦法等進行深入的調研。在調研時，應考慮每次調研的相互聯系和銜接，盡量避免對同一問題不必要的重復調研等問題的發生，但不同環節的調研是不能等同或替代的。在立法實踐中，有一種說法，有關專門委員會在一審前進行了調研，法制委員會沒有必要再行調研。好像法制委員會的調研是對有關專門委員會調研情況的不信任或不尊重，是對被調研單位的打擾。其實，這是一個誤區。因為，隨著立法工作的深入進行，不論是常委會組成人員，還是統審機構的工作人員，都有一個深化認識的過程。不少立法工作者可能都曾有過這樣的認識或經歷，在修改法規草案時，雖然先前進行了調研甚至是幾次調研，但還是覺得有必要再作調研。其目的只有一個，吃透情況，拿出切實有效的解決辦法。立法的過程，是聽取各方意見的過程，是集中民智、體現民意的過程。這項工作做得扎實與否，直接關系到地方性法規、條例是否具有針對性和可操作性，是否具有地方特色和民族特色，是否真正體現廣大人民群眾意愿的問題。因此，立法調研必須做深做細做扎實。
　　關于協調。地方立法的主要功能就是調整和規范社會關系，發揮“調節器”的作用。那么，在地方立法中到底應著力協調哪些主要問題呢？筆者認為，以下幾個方面值得引起重視：一是對立項問題有較大分歧意見的，或者雖已立項并進入常委會會議審議階段，但對立法的必要性仍然存在較大分歧意見的。這時應根據立法法的有關規定和本行政區域的實際進行認真分析，拿出是否進行該項立法的意見及理由，做好協調工作，既要堅持原則，又要以理服人，否則，就會挫傷有關方面的立法積極性，影響將來的立法工作。二是對正在制定的法規、條例應著力解決的主要問題存在較大分歧意見的。如果這些問題不能很好地解決，就會影響法規、條例通過后的有效執行。對此，應當進行及時的溝通、協調，促成問題的解決。否則，即使硬性在法規、條例中作了規定，也會因意見分歧較大而難以執行，這是有悖立法初衷的，也是不符合立法工作總體要求的。三是應注重地方立法“為誰立”的問題。地方立法旨在調整和規范本行政區域的社會關系，而不是為某個部門立法，應當按照“三個代表”重要思想和建設社會主義和諧社會的總體要求，根據立法法、行政許可法、行政處罰法以及相關法律、行政法規的規定，緊密結合本行政區域的實際情況，協調各方利益，注意解決權力與責任、權利與義務不對稱的問題，真正體現立法為民、公平與正義的要求。
　　地方立法中要解決“怎么立”的問題，除了上面提到的“審議、調研、協調”中的有關問題外，還有“起草、修改”等方面的問題，有待于進一步研究。
　　（作者單位：青海省人大法制委員會法規一處）